Desafíos urbanos de la reforma educacional

junio 30, 2014 por Camila Cociña , Nicolás Rebolledo

El diseño e implementación de la reforma educacional que el Gobierno de Chile está llevando adelante debe considerar transformaciones en múltiples niveles y dimensiones. La reflexión sobre este proceso de cambio multidimensional, obliga a abordar la discusión de la reforma educacional desde una perspectiva sistémica, que permita comprender la diversidad de transformaciones políticas, económicas, culturales y materiales que deberán acompañar los cambios en educación para que éstos sean exitosos.

Hasta cierto punto, esto lo tiene claro el gobierno, que ha establecido un triángulo inseparable entre la necesidad de una nueva Constitución, una reforma tributaria redistributiva y la reforma educacional, asignándole a esta última la responsabilidad de ser la prueba material de un anhelado cambio de paradigma político-económico. Sin embargo, si bien la existencia de este triángulo esencial define la posibilidad de la transformación, no asegura su éxito, el que será medido en el corto plazo en términos de su ejecución integral y su impacto concreto en la vida de las personas. 

En ese sentido, la reforma educacional tiene una dimensión material que debe ser atendida, una dimensión que complemente la transformación de la economía política de la educación -como la explicó el ministro Eyzaguirre- y la necesidad de una transformación cultural -como dejó claro Crispi-, con una agenda de transformación de los servicios y bienes públicos que serán los vehículos mediante los cuales se materializará el cambio.

Según lo que indica la experiencia internacional, las reformas sectoriales no pueden ser implementadas integralmente a menos que también se fortalezcan la infraestructura pública, los servicios comunitarios y los valores culturales que las sostienen. Así, el desafío que enfrentan los gobiernos es acerca de como complementar la mejora de los servicios para las personas, en este caso la provisión de educación, con estrategias también para mejorar el contexto y la cultura en la que viven y trabajan las personas (Benington, 2007).

Con una población urbana cercana al 90%, el contexto de implementación del nuevo sistema educacional que emergerá de la reforma, será la ciudad; y será en los colegios y sus barrios donde el cambio se hará concreto y cotidiano. Es por esto que nos parece de vital importancia preguntarnos cuáles son los ámbitos a los que es necesario prestar atención en las políticas urbanas, para colaborar con el éxito de la reforma educacional.

Si bien la lista podría ser larga, nos concentraremos aquí en dos ámbitos fundamentales: el desafío de la integración -que implica principalmente un desafío en las políticas de vivienda- y el rol de los colegios como infraestructura pública en el contexto de los sistemas urbanos.

Puente Alto. Fotografía: Luis Eduardo Bresciani L.

Puente Alto. Fotografía: Luis Eduardo Bresciani L.

1. El desafío de la integración

La segregación socio-espacial en las ciudades chilenas sigue estando al centro de los desafíos de nuestras políticas urbanas. No sólo Santiago es la ciudad más segregada de la OECD, sino que el promedio de los índices de segregación en las ciudades chilenas está por sobre el promedio de dicha organización. Durante las últimas décadas hemos tenido una política de financiamiento de la vivienda que ha entregado su producción a manos de privados. Como bien ha sido reconocido tanto desde todos los sectores, esta política ha sido exitosa en disminuir el déficit habitacional, pero ha generado como consecuencia una escandalosa segregación urbana. Las viviendas para pobres se han construido en suelo barato con pésima localización, generando barrios con escasos servicios públicos, excluidos y socialmente homogéneos (ver por ejemplo Rodríguez & Sugranyes, 2004; Cociña, 2012)

Esto es relevante para la reforma educacional ya que justamente la reforma tiene su foco en la gratuidad, la eliminación del co-pago y el fin de la selección en la educación escolar, elementos que tienen al centro de sus objetivos la integración; no se trata sólo de disminuir la carga de las familias para financiar la educación, sino de asegurar que el sesgo de la capacidad de pago no sea lo que defina con quienes se educan los niños y niñas. El sistema que tenemos hoy, como bien lo han articulado diversos sectores, segrega a los estudiantes de manera que el que puede pagar 5, estudia con aquellos y sólo aquellos que pueden pagar 5; y el que puede pagar 50, con aquellos que pueden pagar 50. Es por esto que la gratuidad universal en la educación es una transformación clave, a pesar de la existencia actualmente de educación gratuita (pública, y por lo general de escasa calidad): porque supone una transformación en con quienes viven sus años de escuela los estudiantes, supone la posibilidad de interactuar entre distintos grupos sociales, y apunta a una sociedad en que, al menos en el espacio de la escuela, haya lugar para encontrarse con el distinto.

Ahora bien, si lo que se busca en el largo plazo es avanzar hacia una sociedad integrada, las medidas de la reforma educacional son sólo la mitad de la respuesta. Con el nivel de segregación de nuestras ciudades y la homogeneidad social de la mayoría de las comunas y barrios en el país, por mucho que la educación sea gratuita, no haya co-pago y no exista selección, el sesgo geográfico seguirá consolidando la segregación en el aula: salvo excepciones, los niños y niñas seguirán asistiendo a establecimientos principalmente con iguales, con los vecinos que viven sus mismas carencias, y el sesgo que hasta ahora produce la capacidad de pago, perdurará determinada por la realidad territorial y la localización de las viviendas.

Segregación en ciudades de la OECD. Fuente: Informe OECD

Segregación en ciudades de la OECD. Fuente: Informe OECD

Por esto los desafíos de las políticas urbanas respecto a integración son clave; esto supone hacer frente tanto a la recuperación de barrios, como a la provisión de nuevas viviendas. Existen en el actual programa de gobierno políticas que apuntan en esta dirección, y que a nuestro entender deben ser vistas desde esta perspectiva crítica; en particular, tres medidas que debiesen estar al centro de la discusión son:

Recuperación de barrios. Uno de los focos principales tiene que estar en la recuperación de los barrios que ya han sido construidos con la actual política de vivienda, de modo que, junto con la mejora, puedan incorporar diversidad: que los primeros hijos profesionales de una familia decidan quedarse en barrios, y que aquellos que han tenido éxito económico no escapen de éstos. Esto supone la intervención tanto física como social de los barrios, con foco en la recuperación tanto de los espacios comunes como privados, como lo hacen el Programa Quiero Mi Barrio (que incorporará 200 nuevos barrios en los próximos 4 años), y el Programa de Protección del Patrimonio familiar. En este sentido, estos programas hay que integrarlos con la planificación del sistema de colegios y hacer planes integrales de inversión pública. Mejorar los barrios, con altos niveles de participación y de inversión pública, es clave para evitar que sigan deteriorándose y aumentando el fenómeno de Guetificación que varios investigadores han detectado (ver por ejemplo Sabatini & Brain, 2008; Atisba, 2013).

Políticas de arriendo. Luego de las recomendaciones realizadas por la OECD, y haciendo eco a una propuesta que estaba en la discusión hace años, el año pasado se introdujo por primera vez una política de subsidio al arriendo. Esto es especialmente importante debido a que permite aumentar la movilidad de grupos sociales que pueden acceder a un subsidio de compra una sola vez en su vida, y que históricamente han tenido nula movilidad urbana, a pesar de que sus necesidades pueden cambiar en el tiempo. Si bien esto es un avance clave para mejorar la integración, existen al menos dos desafíos claves: el primero, es ampliar la cobertura del programa, que actualmente está focalizado sólo en familias cuyo jefe de hogar tenga entre 18 y 30 años; el segundo, más importante aún, es asegurar que este nuevo mercado de vivienda de arriendo, no sufra el mismo destino que las políticas de financiamiento de compra, al quedar en manos del sector privado y, por ende, regido por un mercado de suelo en que el acceso a una buena localización es un lujo. Esto supone revisar el rol que el Estado -en sus distintas escalas- debe tener en tal política, dotándolo de las herramientas para gestionar vivienda de arrendamiento. Aumentar la movilidad y asegurar mejores localizaciones de la vivienda de arriendo, puede contribuir significativamente a la integración de grupos sociales en barrios que han estado históricamente reservados para clases más acomodadas, aumentando la diversidad social de los colegios sin obligar a los estudiantes a cruzar la ciudad entera para esto.

Cuotas de vivienda social. Además del foco en cómo recuperar los barrios existentes y en la incorporación de nuevos mecanismos como el arriendo de viviendas, es clave concentrarse en el tipo de viviendas que seguiremos construyendo. Es decir, cómo asegurar que en 20 años más no estaremos enfrentando el mismo problema que hoy, pero con los barrios construidos en ésta década. Si bien ha habido un avance importante en la mejora de estándares para la construcción de vivienda (tamaño, calidad de la construcción, subsidios especiales para localización, etc.), la entrega absoluta de la producción de viviendas al sector privado, seguirá asegurando la segregación de los grupos de menos ingresos en suelo barato, salvo que se desarrollen herramientas para revertir esto. Un mecanismo que ha sido ampliamente usado en otros países es la exigencia de construcción de viviendas de interés social en el desarrollo de proyectos privados de sobre cierto tamaño. Los mecanismos para implementar y administrar dichas cuotas de viviendas son variados (los porcentajes pueden variar, puede ser parte de la política de arrendamiento, pueden ser de administración pública o privada, etc.), pero al centro de las cuotas está la idea de que no se trata solamente de mejorar los barrios pobres, sino de traer diversidad a los barrios en que hay desarrollo inmobiliario, es decir, típicamente las comunas y barrios de ingresos medios y altos.

Si bien desde 2006 ha habido propuestas a este respecto (que proponían un 5% de vivienda social, una cuota bajísima), éstas han sido consideradas prácticamente “inconstitucionales” por sectores vinculados al lobby de la construcción. En la actualidad las únicas exigencias de cuotas que existen en Chile están reservadas para desarrollos en las periferias de grande ciudades como Santiago, y no apuntan a la integración en los centros urbanos. Existen también subsidios a la integración, que han sido escasamente usados. Durante la campaña, el programa de Michelle Bachelet incorporaba la propuesta de un 10% de cuotas, lo que sin duda sería un avance en esta dirección; el desafío estará en los detalles de dicha implementación para asegurar que la integración sea efectiva.

Algo que atraviesa estas tres vertientes de políticas, es el rol central de una política de suelo que revise el rol del Estado y los privados, y que asegure la capacidad del sector público de tomar acción sobre suelo de interés social bien ubicado. Parte del programa del actual gobierno es la implementación de la nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano y la elaboración de una Política de Suelo, ambos elementos claves para esta discusión. 

Un desafío clave será sin duda alinear a los distintos sectores para poder repensar de manera profunda el rol del Estado en la producción de vivienda y el manejo del suelo urbano. La fuerza del lobby del sector de la construcción será una de las barreras importantes (posiblemente la más) en desarrollar transformaciones profundas que apunten a la integración socio-espacial más allá de lo cosmético; sin ir más lejos, el documento publicado de la Política Nacional de Desarrollo Urbano publicado en 2013, y firmado por 28 personas “de distintas áreas de la sociedad y del conocimiento, representantes gremiales, decanos de universidades, parlamentarios, ex ministros, representantes de organizaciones ciudadanas, ministros en ejercicio, y profesionales expertos en diferentes materias”, incluye en su última página un interesante post data: un texto en que se deja constancia de que la aprobación del documento por parte del presidente de la Cámara Chilena de la Construcción está sujeta a ciertas prevenciones, que incluyen, por ejemplo, que el Estado no debe ejercer ningún tipo de actividad inmobiliaria o de acción directa que no pase por manos privadas; es decir, que apoya el documento siempre que no se realicen cambios estructurales respecto al rol del sector privado, que ha estado al centro de los problemas de segregación que enfrentamos hoy en día.

Fuente: The Clinic

Fuente: The Clinic

2. Colegios como infraestructura pública y la ciudad como sistema

Además de la integración habitacional como un elemento clave para asegurar la integración en el aula, un segundo desafío que la reforma educacional supone para las políticas urbanas, es el rol de los colegios como infraestructura pública. Como decíamos al inicio de esta columna, una reforma de este tamaño impacta en el sistema de servicios públicos en su conjunto. Los servicios públicos son aquellos espacios mediante los cuales el Estado, en sus distintas escalas y dimensiones, transfiere el valor de sus políticas sociales a los ciudadanos. En el caso de la reforma educacional y la transformación del servicio de la educación en particular, esa transferencia va a ocurrir en un espacio concreto: en el aula, que se encuentra en un colegio, inserto en un barrio, localizado en una ciudad. En este sentido, las escuelas son muchísimo más que unos “cascarones vacíos”, y no sólo por el valor de éstas como activo, como bien explicó Rodrigo Echecopar en una columna hace algunos días.

Es probable que en un plazo de 12 años una parte importante de los actuales colegios subvencionados, localizados por lo general en terrenos privilegiados dentro de los barrios, pasen a ser del Estado y dejen de ser un activo de especulación urbana para unos pocos sostenedores, y se conviertan en bienes públicos. Dado la escala de esta inversión pública, se requiere entender dicha inversión en su dimensión territorial, asegurando que los colegios puedan actuar como activador de los barrios en que se encuentran. 

Desde la perspectiva de los servicios públicos, esto supone poner en el centro de la reforma a las familias en su conjunto, y no sólo a los estudiantes. Un colegio como bien público puede ser un espacio para materializar la transformación cultural que persigue la reforma, incorporando procesos de educación continua, supliendo parte de los déficit de infraestructura pública en barrios, convirtiéndose en un centro de encuentro y discusión de alto estándar, en barrios donde la inversión pública es por lo general escasa. Existen diversos casos internacionales donde la infraestructura educacional o cultural cumple este rol en barrios de bajos recursos, constituyendo no sólo un espacio común clave, sino que agrupando diversos servicios (educacionales, digitales, sociales, culturales, etc.), convirtiéndose en el centro neurálgico y el nodo central de las redes sociales del barrio. Posiblemente el caso más cercano e interesante para mirar a este respecto es lo que se ha realizado en los últimos años en Medellín (ver Dávila, 2012), donde desde el gobierno de la ciudad, y con los recursos de las empresas públicas de éste, se han construido colegios y otra infraestructura cultural (acompañado de un plan de transporte y espacios públicos) con esta perspectiva.

La pregunta es cómo hacer efectiva la puesta en valor de estos activos públicos. Lo que es clave es pensar la reforma desde una perspectiva sistémica, considerando sus múltiples dimensiones en distintas escalas: desde el plan nacional, que requiere la incorporación de ciertos actores y procesos participativos, hasta el grano del colegio, que requiere de otros. El objetivo finalmente es valorar y hacer lo más fructífera posible esta inversión para las comunidades. A nuestro entender, es en la escala del colegio donde la participación de las familias, profesores y la comunidad escolar y urbana en su conjunto toma más valor, entendida como un espacio de co-creación de valor público y un nodo en el sistema urbano capaz de proveer servicios a distintos niveles.

Un comentario final

La reforma educacional es una intervención profunda en el sistema público en su conjunto, y requiere de los distintos sistemas que la componen no sólo se adapten, sino que hagan un esfuerzo para reforzar sus objetivos; es un esfuerzo de ida y vuelta: la integración en el aula debiese en el largo plazo producir transformaciones culturales que mejoren la integración territorial, pero requiere de un esfuerzo por mejorar la integración habitacional para que tal encuentro con la diversidad se dé en el aula; y la mejora de los colegios mejorará la infraestructura de los barrios, pero requerirá de atención desde los barrios en el rol que cumplen los colegios y los servicios que éstos pueden prestar.

Esta discusión desde el sistema urbano, debiese ocurrir en los distintos sistemas que componen lo público, ya que la reforma educacional los tocará a todos ellos: la reforma tributaria, la nueva Constitución, la política industrial (¿cuál debiese ser la reconversión productiva de los empresarios de la educación? ¿cómo los nuevos CFT y universidades públicas dialogan con la política industrial?), el transporte, los desafíos de sustentabilidad medioambiental (¿cómo se incorporan a nivel de infraestructura y de educación ambiental?), la descentralización (¿cómo se adaptan las instituciones democráticas a la administración de los nuevos colegios?), y un largo etcétera. 

Sin esta visión sistémica, y por mucho que los componentes individuales de la reforma sean exitosos, los objetivos de transformar la economía política de la educación y con ella, transformar culturalmente a la sociedad chilena hacia una sociedad de derechos, serán por un largo tiempo una idea parcial. 

Referencias

Atisba (2013). Guetos en Chile: Una revisión de la evidencia. Atisba (Disponible en: http://atisba.cl/monitor/guetos/?type=Reportes).

Benington, John (2007). From Private Choice to Public Value. Institute of Governance and Public Management. Warwick Business School, The University of Warwick. Coventry.

Cociña, Camila (2012). Por qué hemos Construido Guetos y lo seguimos haciendo. CIPER, Chile (Disponible en: http://ciperchile.cl/multimedia/por-que-hemos-construido-guetos-y-lo-seguimos-haciendo/).

Davila, Julio (2012). Movilidad Urbana y Pobreza. Aprendizajes de Medellín y Soacha, Colombia. Londres: Development Planning Unit, UCL.

Rodríguez, Alfredo &, Sugranyes, Ana (2004). El problema de vivienda de los “con techo”. Eure, 30 (91), 53-65.

Sabatini, Francisco & Brain, Isabel (2008). La segregación, los guetos y la integración social urbana: mitos y claves. Eure, 34 (103), 5-26.

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