No siempre es la economía, estúpido

mayo 21, 2020 por Noam Titelman

Debido a su combinación de estabilidad macroeconómica, crecimiento sostenido y disminución de los niveles de pobreza, Chile fue, hasta hace poco, considerado una historia exitosa de ortodoxia neoliberal. La subida de las tarifas del metro del año pasado cambió todo eso, desatando una ola masiva de desobediencia civil y rebelión. Las protestas estallaron en las principales ciudades de todo el país, incluida una manifestación masiva sin precedentes de más de un millón de personas en Santiago. Más de cuarenta estaciones de metro han sido destruidas, varios supermercados quemados o saqueados, y muchos otros edificios devastados, incluida la sede corporativa de la principal compañía eléctrica de Santiago.

Para partir la conversación, habría que comenzar por abordar una aparente paradoja entre dos innegables hechos. El primero es que Chile a lo largo de los últimos 30 años ha mejorado las condiciones materiales de millones de sus ciudadanos. Entre 1990 y 2013 la pobreza se redujo en 80%, gracias a una combinación de crecimiento económico sostenido y políticas redistributivas (especialmente a partir de 2000). Incluso la desigualdad de ingresos, si bien sigue siendo la más alta de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), se redujo levemente[i]. Sin embargo, es igualmente cierto que hay un descontento generalizado que se ha expresado en que las instituciones sociales y políticas han visto cómo su apoyo se derrumba[ii], con los partidos políticos recibiendo menos de 3% de apoyo; el congreso con un porcentaje similar de apoyo y todas las elites, económica, cultural y política, por el suelo en sus niveles de confianza y de legitimidad. 

¿Es la economía, estúpido?

La conocida frase del estratega James Carville (It’s the economy, stupid!), durante la campaña presidencial de Bil Clinton, en 1992, se ha vuelto una especie de mantra en círculos de comentaristas políticos. Según esta interpretación, Clinton venció a Bush, pese a su alta aprobación luego de la Guerra del Golfo, porque Bush pago el costo de la recesión económica de la época. La conclusión sería que, en última instancia, la satisfacción de la gente depende de la economía y todo el resto es accesorio. Entonces, ¿qué es lo que ha pasado en Chile? ¿Qué es lo que las cifras económicas no logran captar? 

Enfocarse exclusivamente en las mejorías económicas en su sentido estrecho, reflejado en las cifras macroeconómicas, esconde lo intolerable que se pueden volver las bases sociales sobre las que se sostiene la economía. 

Enfocarse exclusivamente en las mejorías económicas en su sentido estrecho, reflejado en las cifras macroeconómicas, esconde lo intolerable que se pueden volver las bases sociales sobre las que se sostiene la economía.  Como señalaba Ronald Coase, “si los economistas quisieran estudiar a un caballo, ellos no irían y observarían a los caballos. Más bien, se sentarían en su estudio y se preguntarían ‘¿Qué haría yo si fuera un caballo?’”. Algo así ha sido la primera reacción, el primer atajo, a la mencionada paradoja, que ha tomado la elite chilena. Si la economía está bien y la gente está descontenta, la conclusión es que la gente no entiende (o no quiere reconocer, afirmaba José Ramon Valente, el ex ministro de economía) que esta mejor. En este paradigma la respuesta a la aparente contradicción entre los buenos resultados macroeconómicos, que son fruto de seguir “la receta económica” correcta, y el descontento social sería una especie de “falsa conciencia”. Vale decir, la gente “no se da cuenta que está mejor” gracias al modelo económico de los últimos 30 años.

La tensión entre el aparente éxito económico con el malestar social y político no es nueva. Ya hace un par de siglos decía Tocquerville a propósito de la paradoja de que haya sido en las regiones francesas que más habían progresado económicamente donde con más fuerza se prendía el espíritu revolucionario: 

«…se diría que los franceses encontraban que su posición se hacía más insoportable cuanto más mejoraba…Los males soportados con paciencia porque eran considerados inevitables parecen intolerables cuando se concibe la posibilidad de liberarse de ellos. Todo abuso que se elimina parece resaltar más los que subsisten y los hace más intolerables» [iii]

Enfrentar el momento que vive Chile requiere tomarse en serio los reclamos que han emergido desde el 18 de octubre, sin caer en los paternalismos que ven con desdén el malestar reflejado. En este sentido, una de las claves del malestar con la política está en la economía, aunque no es precisamente la economía la responsable de la crisis. Más bien, uno de los elementos detrás de la crisis es este paradigma en que se privilegia la receta económica como precedente para alcanzar el acuerdo social. La ofuscación que evita ver la raíz del problema más allá de las cifras macroeconómicas formaría parte de este “paradigma de recetario económico”.

Más bien, uno de los elementos detrás de la crisis es este paradigma en que se privilegia la receta económica como precedente para alcanzar el acuerdo social.

Desde el regreso a la democracia en 1990, ha habido en Chile un equilibrio institucional tenso y delicado mantenido a través de una burocracia arraigada, incentivos de mercado y una fuerte dosis de inercia. Este precario equilibrio se ha visto simbolizado en la Constitución chilena, concebida bajo la dictadura. Uno de los principales autores de la constitución, Jaime Guzmán, ha proporcionado quizás la mejor descripción de las limitaciones legales e institucionales chilenas. Estos fueron diseñados para asegurar que, si los reformistas alguna vez llegaran al poder, se verían obligados a seguir una acción no muy diferente de la que los creadores de la Constitución anhelarían, porque el margen de alternativas se redujo lo suficiente. En el sistema de pensiones, educación, salud, vivienda y casi cualquier otro aspecto del sistema estatal, los bloqueos constitucionales y el legado institucional de la dictadura han trabajado para evitar cualquier modificación estructural que pueda desviar el curso de la ortodoxia neoliberal.

En la segunda década del siglo XXI, a medida que la pobreza se hizo menos frecuente, la desigualdad política y económica se hizo cada vez menos tolerable en Chile. Las nuevas generaciones se han politizado en protestas fragmentadas, marcadas por momentos catárticos de explosión social. La última década en Chile ha visto el surgimiento de varios movimientos estudiantiles, mareas feministas y la lucha contra el sistema privado de pensiones.

La frustración con la desigualdad económica y política y la creciente desconfianza en las élites políticas e institucionales finalmente explotaron con un aumento relativamente modesto en los precios de las tarifas del metro. Apelar a la lógica burocrática y de mercado de las autoridades no aplacó a los manifestantes. Por ejemplo, desesperadamente, el presidente del panel de expertos a cargo de fijar los precios del metro chileno afirmaba que: «Cuando los precios de los tomates, el pan, básicamente cualquier cosa aumentan, no protestan»[iv]. Sin embargo, los manifestantes sabían muy bien que detrás de estas fuerzas de mercado aparentemente incuestionables había definiciones políticas que no los representaban. El orden político-económico impuesto por la dictadura simplemente no tenía legitimidad para ellos. La paradoja es que, ahora que ha ocurrido la explosión social y una parte importante de la élite se está abriendo a la idea de un nuevo pacto social, es extremadamente difícil encontrar una contraparte que pueda organizar el malestar en un conjunto claro de demandas. Simplemente apaciguar el movimiento a través de cambios menores en el gasto social no será suficiente. Este es un movimiento sin líderes, sin una estructura clara, pero con un lema abrumador: «¡Chile se ha despertado!».

El nuevo pacto social en Chile: la hora de la política

Un nuevo pacto social, que permita a Chile pasar de ser un país de ingresos medios a uno de ingresos altos, tendrá que hacerse cargo de una inaguantable desigualdad si ha de ser sostenible ¿Qué hace a algunas desigualdades tolerables e incluso deseables y a otras inaceptables? Pocos dudarían de la legitimidad de que los recursos del Estado, por ejemplo, tengan un especial énfasis en apoyar los más desfavorecidos. Del mismo la idea de que quienes más se han beneficiado del ordenamiento social tengan que colaborar más (por ejemplo, a través de impuestos) genera poca resistencia. Detrás de todas estas formas de desigualdad legitima se encuentran espacios de igualdad. Como planteaba Michael Walzer[v], lo intolerable es que la desigualdad se sienta en aquellas áreas de la convivencia social que debiesen caracterizarse por un modo igualitario. Diferentes sociedades legitiman formas de desigualdad a partir de diferentes combinaciones de espacios igualitarios, pero siempre siguiendo el mínimo civilizatorio que Norberto Bobbio[vi] resumió con la máxima de que “todos los ciudadanos seamos a lo menos iguales en algo”. Esquemáticamente, se puede pensar en tres tipos principales de igualdad fundamental:  La igualdad de oportunidades, la igualdad de resultados y la igualdad política. La igualdad de oportunidades otorga legitimidad al ordenamiento social a través de su correlato meritocrático: “cada uno recibe lo que merece por su aporte a la sociedad”. La igualdad de resultados otorga legitimidad a través de los derechos sociales: “cada uno recibe un mínimo garantizado”. La igualdad política otorga legitimidad a través de la deliberación política: “cada un recibe lo que entre todos acordamos”. En definitiva, no hay atajo a vernos las caras entre los distintos sectores de la sociedad y delimitar las fronteras entre espacios de igualdad y desigualdad. 

No hay una sola ruta al desarrollo. Sin embargo, si algo ha quedado claro es que el equilibrio en que estaba Chile no era estable. La crisis ha sido una dolorosa lección para una elite que creía que no era necesario hacer cambios sustanciales en la forma en que funcionaba el país, porque “estábamos siguiendo la receta correcta”. En resumen, sale mucho más caro tener impuestos (y gasto social) bajos, si el costo es la inestabilidad social.  Un ejemplo de este paradigma de “receta económica” se puede observar en la discusión por el tamaño optimo del Estado y los caminos al desarrollo[vii]. La idea de una carga de impuesto óptima –sin más– esconde una forma de entender el funcionamiento de la sociedad. Esta forma de entender nuestra convivencia social, parte de la presunción que la teoría económica dicta un camino al progreso, que incluye una serie de factores económicos. Desviarse de ese “óptimo” es señal de que los agentes económicos y políticos se equivocan, víctimas de una falsa conciencia que no les permite darse cuenta de su error. Hay un tamaño del Estado y una carga de impuesto correcta, y la pregunta es cómo lograr alinear a los distintos intereses de la sociedad detrás de esta. Una posición similar se puede observar en una amplia gama de recomendaciones de políticas públicas que han guiado el ordenamiento de Chile estos 30 años. Hay una forma “correcta”, en términos de acercarnos a ser un país desarrollado, para ordenar la educación, salud, pensiones, inflación y desigualdad. Sin embargo, la realidad parece contradecir esta visión. Volviendo al ejemplo de la carga tributaria optima, incluso dejando de lado los casos extremos como Dinamarca, el rango entre las cargas tributarias y el tamaño del Estado de los países sigue siendo alto. Por ejemplo, cuando Suiza y Nueva Zelanda tenían el PIB que tiene Chile hoy, había una diferencia de aproximadamente 20 puntos porcentuales[viii]. Las historias de desarrollo de los países OCDE desde el ingreso medio que hoy tiene Chile, hasta el ingreso alto, que hoy tienen los países desarrollados, parecen tan diversos como únicos a cada país.

No hay una sola ruta al desarrollo. Sin embargo, si algo ha quedado claro es que el equilibrio en que estaba Chile no era estable. La crisis ha sido una dolorosa lección para una elite que creía que no era necesario hacer cambios sustanciales en la forma en que funcionaba el país, porque “estábamos siguiendo la receta correcta”.

Cuando Friedrich Hayek instó a Margaret Thatcher a adoptar un programa de reformas como el de Chile, ella dio una fría respuesta inmortalizada en una carta:

«Estaba consciente del notable éxito de la economía chilena en la reducción sustantiva de la participación del gasto público durante la década de los 70. La progresión desde el socialismo de Allende a la economía capitalista de libre emprendimiento de los años ochenta, es un ejemplo sorprendente de reforma económica, del cual podemos aprender muchas lecciones… Sin embargo, estoy segura de que estará de acuerdo en que en Gran Bretaña, con nuestras instituciones democráticas y la necesidad de un alto grado de consentimiento, algunas de las medidas adoptadas en Chile serían bastante inaceptables. Nuestra reforma debe estar en línea con nuestras tradiciones y nuestra Constitución.» [ix]

La reticencia de Thatcher señala la imposibilidad de replicar el modelo económico de Chile en el Reino Unido. Esto no quiere decir que Thatcher fuera menos extrema en su ideología y aspiración de un Estado mínimo. Simplemente, era mejor política que Hayek. Las instituciones democráticas de Gran Bretaña, su dependencia de algún grado de consentimiento causaría obstáculos. Las reformas de la era de Pinochet solo podían imaginarse en el contexto de un gobierno que, en ultima instancia, solo responde a las Fuerzas Armadas. Un gobierno orientado hacia el público en general, aunque de manera imperfecta, se habría encontrado responsable ante ese público, y limitado por sus diversos intereses, tradiciones y regulaciones. Thatcher sabía demasiado bien que no había economía sin política que la sostenga.

En una democracia, este ordenamiento depende de la sostenibilidad del equilibrio social. Habrá que reconocer, entonces, que lo “óptimo” en cualquier estrategia de desarrollo, en realidad, tiene mucho más que ver con la deliberación política y social que la sostiene, y menos con una receta preconcebida. En Chile, es hora de dejar de tomar las recetas económicas como antecedente único e incuestionable y empezar a discutir cuál es nuestro óptimo, nuestro camino al desarrollo, que nos permita conjugar crecimiento económico con sostenibilidad y legitimidad social.

Chile después de la explosión

El Coronavirus le ha dado un segundo aire al gobierno de Chile en las encuestas. Incluso le ha dado esperanza de poder dejar atrás ese 18 de octubre, volviendo al rumbo previo, Al mismo tiempo, la pandemia ha expuesto de manera brutal la tensión entre el interés económico estrecho y el interés público, sobre todo en salud.

El futuro de Chile es incierto, pero si el gobierno ha aprendido algo del estallido social, sabrá que es momento que los economistas se pongan en el asiento del copiloto, cumpliendo su rol de aportar a la discusión pública con los resultados de su disciplina, y dejen a otros conducir. Sin receta.

El principal desafío será encontrar una manera de expandir los derechos sociales, de manera que se garantice que todos sienten que reciben una parte justa de los frutos del crecimiento económico, y restablecer la confianza en el proceso democrático y los lideres electos. Solo asegurando estos mínimos de justicia social se puede lograr una paz social duradera. Un intento importante a este respecto ha sido el anuncio de un proceso que puede conducir a una asamblea constituyente. Tal asamblea celebrará el final de la Constitución de Pinochet, pero se requiere mucho más. El papel central de los sindicatos, las asociaciones de vecinos y la sociedad civil organizada necesita ser restaurado y su voz escuchada e incluida en el sistema político. Al mismo tiempo, los partidos deben recuperar su legitimidad como intermediarios entre la sociedad y el estado. En cualquier caso, parece que el país que alguna vez fue considerado el faro del neoliberalismo puede dar algunas pistas importantes para la superación de este.


Notas:

[i] Osvaldo Larrañaga y María Eugenia Rodríguez: «Desigualdad de ingresos y pobreza en Chile 1990 a 2013», documento de trabajo, PNUD Chile, 12/2014

[ii] Centro de Estudios Públicos. Estudio Nacional de Opinión Pública Nº 54 – Tercera Serie, Diciembre 2019. [Computer File]. CEP0084-v1. Santiago: Centro de Estudios Públicos.   

[iii] Tocquerville, Alexis de. L’Ancien Regime et la Revolution. 1856

[iv] Presidente del Panel de Expertos: “Cuando suben los tomates y el pan no hacen ninguna protesta” en Cooperativa. 17/ 10/2019 

[v] Por ejemplo, Walzer, M. (2008). Spheres of justice: A defense of pluralism and equality. Basic books.

[vi] Bobbio, N. (1996). Left and right: The significance of a political distinction. University of Chicago Press.

[vii] Lagos Ricardo. “Columna de Ricardo Lagos: El escenario mínimo común para conjugar la igualdad” en La Tercera. 26/10/19

[viii] Rubio, E., & Vergara, R. (2017). Carga y estructura tributaria en Chile: comparación con países OCDE (No. 451). Centro de Estudios Publicos.

[ix] Thatcher, M. en Margaret Thatcher’s Democracy Lessons <https://jacobinmag.com/2013/07/margaret-thatcher-democracy-lessons/>

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