Política industrial (parte I):
Qué es y por qué es necesaria

mayo 22, 2014 por Daniel Goya
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Por décadas, la política industrial fue un tema tabú, pero eso ha ido cambiando y actualmente se reconoce que las intervenciones selectivas del Estado han jugado un rol central en los casos de desarrollo exitosos.
La idea de este ensayo es acercar el tema a la gente interesada, discutiéndolo de manera rigurosa pero no excesivamente técnica y, además, discutir una serie de aspectos que no pueden dejarse de lado en el diseño de una política industrial para Chile.
Esta primera parte explica qué es la política industrial y por qué es necesaria, discutiendo los principales argumentos a favor y en contra. La segunda parte de este ensayo resume lo que ha ocurrido en Chile, especialmente durante la última década, y presenta algunos lineamientos generales para una futura política industrial. La recientemente anunciada agenda de productividad habla de política industrial, pero no menciona muchos de los temas aquí propuestos.

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1. Por qué política industrial

 

¿Es necesario el crecimiento?

Antes de hablar de política industrial, es necesario detenerse a pensar en los objetivos finales de las políticas económicas. Las discusiones sobre política industrial casi siempre dan por sentado que lo que se busca es el crecimiento económico. Pero este en ningún caso debe ser el objetivo final. El crecimiento sólo es útil en la medida que permita a los ciudadanos de algún país tener una mejor calidad de vida. El problema es que en el discurso político de las últimas décadas esto a menudo se ha olvidado, y el crecimiento ha tenido prioridad por sobre los objetivos sociales, bajo los pretextos de que el crecimiento es más fácil de medir que el desarrollo visto como algo integral, y que el crecimiento es un requisito para el desarrollo. Al mismo tiempo, en Chile y en otros países, el crecimiento económico ha estado asociado por un lado a mayor desigualdad, y por otro a distintas formas de deterioro medioambiental, en gran parte debido a que este ha estado basado en la (sobre) explotación de recursos naturales.

Pero es verdad que el crecimiento sirve y es necesario: permite que el Estado tenga más recursos disponibles –algo fundamental si creemos en un Estado de bienestar que preste múltiples servicios a sus ciudadanos– y si se dan las condiciones apropiadas, el crecimiento puede también mejorar las condiciones de vida de la gente. Incluso, si ocurre en un contexto político-económico distinto –con un sistema tributario progresivo, con derechos laborales de verdad, etc.– podría ayudar a reducir la desigualdad en vez de incrementarla. Y si el crecimiento se basa en las ideas, en la generación de conocimiento y tecnología, en vez de simplemente en los recursos naturales, este crecimiento no tendría por qué ser ambientalmente insostenible[1].

Si queremos realmente considerar al crecimiento como un medio, y no un objetivo en sí mismo, tenemos que llevar eso a la práctica, avanzando en el desarrollo de otras medidas de bienestar, y que estas tengan un rol central en la definición de políticas públicas[2]. Pero es un hecho que hoy en día el crecimiento económico es necesario para mejorar las condiciones de vida de los chilenos, y la política industrial es necesaria para que la economía chilena pueda seguir creciendo, y que lo haga de manera económica y ambientalmente sostenible; no queremos cualquier crecimiento, sino crecimiento que pueda entregar un desarrollo social sustentable. Incluso podría justificarse el uso de política industrial para cambiar la estructura de nuestra economía exclusivamente por consideraciones medioambientales. Si ponemos las cosas en su justo lugar, y vemos al sistema económico como un medio gracias al cual las personas puedan vivir mejor –y no a las personas como algo que puede hacer que la economía funcione mejor– el ámbito en que se discute la participación del Estado en la economía no tiene porqué reducirse a los argumentos técnicos que reconocen un rol para el Estado exclusivamente cuando pueda identificarse una “falla de mercado” [3]. Si ponemos la sociedad y el bienestar por delante, se puede justificar un rol para el Estado incluso antes de consultar la teoría económica. Es el caso por ejemplo al considerar la educación como un derecho social. Argumentos similares podrían usarse para justificar el uso de política industrial, pero en este ensayo se discute por qué incluso partiendo de la lógica de que los mercados (cuando son perfectos) son la mejor forma de asignar recursos, sus fallas justifican el que el Estado intervenga con políticas selectivas. No obstante lo anterior, se discuten también algunos temas que van más allá de una visión limitada a las fallas de mercado, como por ejemplo lo que tiene relación con los aspectos medioambientales y distributivos, y la naturaleza sistémica de los procesos de aprendizaje e innovación.

¿Qué es la política industrial?

En general, cualquier acción activa del Estado que promueva el “desarrollo industrial” en un país. Esto incluye desde la inversión en infraestructura hasta las políticas de educación superior y los subsidios a la innovación. Pero en la práctica, el término se ocupa para hablar de políticas “verticales” o “selectivas”, que apuntan a promocionar algunos sectores económicos por sobre otros. Esto en contraste con las políticas “horizontales” o “neutras”, que tratan a todos por igual, con la idea de que el mercado es el mejor asignador de recursos. Rodrik (2007) define la política industrial como las “política públicas que estimulan actividades económicas específicas y promueven el cambio estructural”. El problema es que dependiendo de qué políticas y de qué cambio estructural se habla, bajo el nombre de “política industrial” caben ideas muy dispares. Como se argumentará más adelante, algunos aspectos importantes para una política industrial efectiva es que vaya más allá de simplemente corregir fallas de mercado, que tenga una mirada sistémica, que desarrolle una visión y una estrategia nacional de largo plazo, y que no busque cualquier tipo de crecimiento.

En general, los defensores del libre mercado creen que las políticas selectivas son negativas, ya que distorsionan la asignación que resultaría de un mercado libre, que por definición es (en teoría, cuando funciona de manera perfecta) la forma más eficiente de asignar recursos escasos, utilizando los precios como incentivo.

Un primer problema con la idea de las políticas neutras, es que ninguna política es realmente neutra. Si mejora la calidad de la educación universitaria, eso va a favorecer a los sectores que necesitan más gente con estudios universitarios. Si se invierte en mejorar caminos y puertos, eso favorece a los sectores que exportan productos físicos en las zonas en que se construyen, pero no a los exportadores de servicios ni a los posibles exportadores de otras regiones, y así sucesivamente[4].

Más allá de ese punto, hay una gran controversia respecto a si el Estado, mediante políticas “selectivas”, puede ayudar a que un país alcance el desarrollo, o si estas políticas son simplemente un desperdicio de recursos. En los años cincuenta y sesenta, la opinión pública y profesional defendía la intervención del Estado en la economía, pero especialmente desde los ochenta en adelante, hubo –a nivel global– un cambio radical en la forma de percibir la relación entre el Estado y el mercado. Se transitó hacia la idea deque el Estado hace casi todo mal, y hay que minimizarlo, al mismo tiempo que se exaltaban las virtudes del mercado. Dentro de esa lógica, hablar de “política industrial” se convirtió en tabú, y el concepto desapareció completamente del discurso de los economistas y gobiernos. Incluso algunos de los que seguían pensando que eran necesarias, aceptaron la idea de que son algo muy complicado y riesgoso. Pero eso lentamente ha empezado a cambiar durante la última década.

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Argumentos a favor de la política industrial

La evidencia histórica es muy clara. Todos los países que han llegado al desarrollo han usado política industrial [5], y han tenido una estrategia explícita y coherente que oriente esos esfuerzos. En distintos momentos, y mediante distintos mecanismos, pero todos los países, desde Inglaterra hasta Corea del Sur, pasando por Estados Unidos, Singapur y Finlandia, todos los países ahora considerados “ricos” han usado algún tipo de política selectiva. En Corea del Sur se usaron subsidios y créditos sujetos a exigencias en términos de exportaciones (Banco Mundial, 1993), en Finlandia se intervinieron poco los mercados, pero el Estado desarrolló y comunicó una visión clara respecto a qué sectores veía como relevantes para el futuro del país (Ylä-Anttila y Palmberg, 2005). En Estados Unidos se tiende a minimizar el rol que ha tenido el gobierno, pero, por ejemplo, sin un enorme compromiso y gasto público en investigación militar, no existiría hoy Silicon Valley (Leslie, 2000; Blank, 2007). Mazzucato (2013) muestra en detalle cómo las distintas tecnologías clave para el éxito del iPhone surgieron gracias a financiamiento estatal. Y así sucesivamente. Chang (2002) discute en detalle una serie de casos, partiendo por la intervención estatal para el desarrollo textil británico previo a la revolución industrial. Amsden (1989) y Wade (1990) discuten los casos asiáticos en detalle. Pero lamentablemente para muchos economistas el análisis histórico está fuera de las herramientas metodológicamente aceptables[6].

Hay que partir por dejar claro que los países que han logrado el desarrollo, no lo han hecho produciendo lo mismo que producían cuando eran pobres o de “ingresos medios”[7]. Todos han pasado por un proceso de cambio estructural, donde no sólo algunos sectores se reducen y otros crecen, sino que nacen sectores completamente nuevos, y esto hace posible que la productividad siga aumentando en el tiempo: si se produce siempre lo mismo, tiende a haber un límite en qué tan eficiente se puede llegar a ser[8].

Los países que han llegado a niveles de ingresos altos han diversificado sus economías, entendiendo que la diversificación engloba dos cosas distintas: producir más tipos de productos distintos, y que no existan unos pocos productos que representen una fracción demasiado grande de la economía. Para un país pequeño como Chile, la diversificación productiva sólo es posible diversificando las exportaciones, algo que la OECD (2011) ha recomendado a Chile de manera muy explícita.

En los países exitosos la diversificación no ha sido en cualquier dirección: han transitado hacia sectores con mayor potencial de aumentar su productividad, lo que les ha permitido sostener tasas de crecimiento altas por períodos largos. A medida que los países van acumulando capacidades tecnológicas, científicas, institucionales, etc., los nuevos productos tienen cada vez más valor agregado y contenido tecnológico, y la competitividad de una fracción creciente de estos productos se basa en el conocimiento y las capacidades que se necesitan para producirlos, y no en la abundancia de recursos naturales ni en la mano de obra barata. Para el caso de Chile, esto tendría la ventaja añadida de permitir desacoplar el crecimiento del daño medioambiental, y eventualmente, también podría ayudar a mejorar la distribución del ingreso, ya que hay razones para pensar que la explotación de recursos naturales –en manos de privados– puede estar asociada a una peor distribución[9]. También es importante que se transite hacia productos cuya demanda vaya creciendo a medida que aumente el nivel de ingreso en los países importadores.

Al escuchar argumentos de este tipo, muchos economistas se sorprenden y sacan a relucir el concepto de “ventaja comparativa” de David Ricardo (1817)[10]. Es fácil demostrar matemáticamente que si Chile quiere maximizar su riqueza hoy, debe enfocarse en exportar cobre y otras materias primas en bruto, porque es lo que podemos hacer de manera más eficiente. Con los ingresos que entregan esas exportaciones podemos importar productos más elaborados, fabricado de manera más eficiente en otros países. Pero… ¿qué pasa con las generaciones futuras? Vamos a condenarlas a depender de la explotación de los recursos naturales, hasta que se llegue a un punto en que no va a haber cómo pagar por las importaciones, porque el cobre se va a acabar (o más probablemente, va a ser substituido), y la sobreexplotación de los recursos renovables va a hacer que estos también desaparezcan. Es necesario invertir, tanto desde el sector público como del privado –estos deben complementarse– para desarrollar las capacidades tecnológicas que nos permitan tener ventajas comparativas dinámicas, basadas en el conocimiento, la tecnología y la innovación[11],[12].

Una ventaja de basar la competitividad no en tener más recursos naturales, sino en tener capacidades tecnológicas, es que estas pueden evolucionar en el tiempo y al menos en parte migrar de un sector a otro. Por ejemplo, si pasamos de exportar concentrado de cobre a exportar cables, y de exportar pulpa de celulosa a exportar muebles, van a desarrollarse ciertas capacidades de ingeniería y de diseño que van a poder usarse en otras áreas. Si bien los ejemplos son burdos, la idea es que las capacidades tecnológicas pueden migrar de un sector a otro, algo que no ocurre con el capital invertido en las minas, por ejemplo.

Pero el objetivo no es simplemente el desarrollo de capacidades tecnológicas específicas, sino el que eventualmente se configure un sistema de innovación efectivo, donde los investigadores, el sistema educacional, los trabajadores, los emprendedores, los capitalistas de riesgo y el Estado interactúen de manera virtuosa y permitan que la economía se transforme permanentemente, en base al desarrollo de conocimiento e innovación. Pero no se puede llegar a eso de un día para otro, los distintos actores y el sistema como un todo deben pasar por un proceso evolutivo y de aprendizaje, durante el cual antes de llegar a ser innovadores a nivel mundial, es necesario que los distintos sectores vayan acercándose a la llamada “frontera tecnológica”.

Hay una serie de fallas de mercado que explican por qué un sistema basado exclusivamente en los incentivos dados por los precios relativos no va a producir todos los bienes que un país tiene potencial de producir competitivamente. El mayor problema es que los bienes y servicios más afectados por estas fallas son precisamente los asociados a un mayor esfuerzo tecnológico y valor agregado.

La primera de estas fallas son los problemas de apropiabilidad del conocimiento. El que el conocimiento sea un “bien público” significa que una vez que se crea, es casi imposible evitar que otro pueda obtenerlo sin ningún costo. Esto implica que nadie querría esforzarse en desarrollar una tecnología o producto nuevo si después otros van a poder imitarlo. Esta es la justificación para las patentes de invención, pero estas tienen sus propios problemas[13], y no contrarrestan completamente esta falla de mercado.

Otra falla de mercado, relacionada pero distinta a la anterior, son las externalidades tecnológicas: la tecnología desarrollada por una empresa, o adaptada imitando a empresas de otro país, puede “chorrear” hacia otras. Si una empresa puede capturar una parte, pero no todos los beneficios que esa tecnología genera, hay un incentivo para experimentar y aprender menos de lo que sería socialmente óptimo. Hay ciertos sectores –en general se habla de las manufacturas, pero también puede ocurrir con algunos servicios relacionados con los recursos naturales[14], como la logística por ejemplo– que se cree que tienen más “spillovers”, porque la tecnología y el conocimiento que desarrollan son relativamente generales, y pueden ser aplicados a un abanico más amplio de problemas. La biotecnología es un claro ejemplo; el desarrollo de infraestructura y recursos humanos en esta área podría tener fuertes impactos positivos en todos los sectores asociados a los recursos naturales.Los sectores con mayores externalidades tecnológicas son los que más se necesitan, pero al mismo tiempo, los que tienen más problemas para surgir de manera espontánea, porque es más difícil para el que desarrolla la tecnología apropiarse de todos los resultados positivos que puede generar[15]. Si la intensidad de las externalidades tecnológicas es asimétrica entre sectores, una política horizontal no puede ser la forma óptima de abordar el problema[16]. Y si las políticas deben ser verticales, necesariamente tienen que enfocarse en ciertos sectores concretos que hay que seleccionar.

Otro tipo de externalidad son las de información: tiene un costo descubrir si un país puede ser competitivo en un cierto producto o servicio. Es necesario un gran esfuerzo para experimentar con un producto nuevo, y si se llega a ser exitoso, esa información va a estar disponible gratis para cualquiera que observe este éxito y quiera imitarlo (Hausmann y Rodrik, 2003). Ocurre algo similar con la información sobre los mercados extranjeros (Vettas, 2000): hay que invertir en descubrir dónde hay demanda por nuestros bienes y en posicionarlos. El resultado final es que productos que podrían producirse de manera competitiva no se producen, porque nadie quiere ser el primero, el único que haga la inversión inicial en probar si el producto puede ser competitivo[17]. Tal como pasa con las externalidades tecnológicas, es probable que estos costos sean relativamente bajos para productos similares a los que actualmente se producen, pero altos para otros “no relacionados” con lo que actualmente se produce (usando la terminología de Saviotti, 2006).

Lo anterior se relaciona muy de cerca con posibles fallas de coordinación. La forma en que el mercado entrega información a los agentes económicos es mediante los precios. ¿Qué pasa si no existe el mercado y el precio para algo? Cuando no existe un mercado, los economistas sugieren que hay que crearlo, y problema solucionado. Pero, ¿qué mercado hay que crear si se está pensando en el desarrollo de un sector económico que actualmente no existe? Antes de que en Chile se produjeran salmones, nadie sabía cuánto se iba a poder ganar trabajando en ese sector, en cuánto iban a poder venderse los insumos que comprarían, no se sabía qué infraestructura pública iba a ser necesaria, etc. Tampoco existía la regulación relevante para ese eventual sector; las llamadas “tecnologías sociales” (Nelson y Sampat, 2001) –que incluyen cosas como la regulación y la forma en que se organizan los privados para colaborar– surgen y evolucionan mediante procesos que no pueden comprenderse con una visión limitada a mirar los mercados y sus señales de precios.

El mercado no es capaz de coordinar el surgimiento del capital humano especializado, el trabajo de universidades y centros de investigación, la inversión privada en desarrollar un sector y sus insumos, y las regulaciones y normas tácitas de interacción social que hacen que un sector económico funcione. El punto tampoco es que el Estado lo planifique de manera centralizada, pero que junte a conversar a los actores relevantes de manera que la coordinación se haga posible. Los problemas de coordinación claramente no pueden atacarse con políticas horizontales; lo que se necesita depende de cada caso. También es un hecho que los problemas de coordinación van a ser mayores mientras más complejas sean las redes productivas necesarias.

Más allá de las necesidad de cambio estructural y diversificación productiva, y el hecho de que esta sea bloqueada por distintas fallas de mercado y problemas de coordinación, hay varios argumentos más de por qué la intervención del Estado podría llevar a un mejor resultado en el largo plazo. Lo primero es que el Estado puede tener un horizonte de planificación más largo que los privados, y puede abordar las distintas fallas discutidas arriba con una visión sistémica que no es posible para los actores privados individuales. Y debido a la necesidad de lograr una cierta masa crítica para que nuevos sectores económicos funcionen y sean eficientes, es posible que priorizar ciertos sectores aumente la probabilidad de tener éxito en alguno, vis-à-vis el repartir los recursos de manera pareja entre todos los sectores.

Otro argumento es simplemente que el resto del mundo lo está haciendo, lo que nos deja en desventaja. Por ejemplo, Aghion et al. (2011) advierten que Europa se puede quedar atrás si no aplica buenas políticas industriales, al tiempo que China y otros países en desarrollo lo hacen. La historia importa, y mucho, para entender los patrones de especialización productiva y las capacidades tecnológica (y esto se puede argumentar desde formas de pensamiento económico muy distintas, ver por ejemplo Katz y Kosacoff, 1998; o Krugman, 1987). Tal como los privados compiten, los países también lo hacen, o al menos los que son pragmáticos y ponen los argumentos técnicos por sobre los ideológicos.

Actualmente se habla de que Chile cayó en la “trampa de los ingresos medios”, un punto en que los países que lo alcanzan tienden a quedarse estancados. La diversificación productiva es un elemento fundamental para escapar de esa trampa[18], pero por las razones discutidas arriba, el mercado no va a producirla ni en un nivel ni en una dirección socialmente óptimos y es necesario el uso de políticas selectivas para corregir eso. Pero además, dada la magnitud e interacción de los problemas, los grados de incertidumbre existentes, y la complejidad de los procesos de aprendizaje necesarios, tampoco es creíble que la suma de políticas individuales, apuntando cada una a una falla de mercado en particular, vayan a ser suficiente. Es necesario atacar las fallas de mercado, pero se debe ir más allá, haciéndolo con una mirada sistémica[19], con una visión y una estrategia de largo plazo, en la cual el Estado y los privados colaboren –e inviertan– para catalizar los procesos de aprendizaje tecnológico necesarios para un cambio cualitativo en la forma de crecimiento de la economía.

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Argumentos en contra de la política industrial

Los argumentos en contra de las políticas selectivas son principalmente tres: se prestan para la corrupción; el Estado no sabe elegir bien; y el principio de la ventaja comparativa y la eficiencia del mercado al asignar recursos.

El punto de la ventaja comparativa ya fue discutido en la sección anterior, en resumen, que hoy seamos muy eficientes en exportar concentrado de cobre puede condenarnos a no ser buenos para nada en el futuro.

El primer argumento plantea –amparándose en la evidencia histórica para América Latina– que terminarían siendo beneficiados los sectores que sean capaces de ejercer más presión, que pueden “capturar” al Estado, y hacer que este les entregue eternamente una serie de beneficios a cambio de nada. Si ocurre esto la política industrial es simplemente un costo, en términos de regalar recursos a los privados, y además, reducir la eficiencia de la economía al desviarse de las políticas neutrales. Y si bien históricamente es verdad que en muchos casos ha ocurrido esto, no es un argumento de fondo contra la política industrial en sí misma. Es un argumento contra las políticas mal diseñadas. En los países asiáticos que han tenido éxito, a diferencia de América Latina, el Estado entregó su apoyo a privados sólo a cambio de que ellos cumplieran con una serie de requisitos, y eventualmente este apoyo se acabó una vez que lograron penetrar los mercados internacionales y ser competitivos. Es verdad que existe el riesgo de que los privados capturen al Estado, pero se ha aprendido cómo diseñar las políticas públicas para minimizar esos riesgos. En algunos países la capacidad del Estado es mayor que en otros, así como los niveles de corrupción, y eso claramente tiene implicancias respecto a qué tipo de políticas pueden ser demasiado riesgosas para cada país. En Chile hay bastante acuerdo respecto a que existe capacidad técnica para diseñar buenas políticas públicas, pero cuando se habla de política industrial, muchos –incluso algunos que en principio reconocen que la política industrial es necesaria– prefieren considerar que son demasiado riesgosas y es mejor no intentarlo. Otro problema es que el sistema político y el diseño institucional (que se discute en la segunda parte de este ensayo) permitan diseñar buenas políticas.

El segundo argumento dice que no puede ser que el Estado tenga una mejor idea que los privados respecto a qué sectores pueden tener potencial. Esto tampoco es un argumento que diga que la política industrial per se es mala. Sólo dice que hacer política industrial selectiva es difícil. Pero como argumenta Rodrik (2007), también es muy difícil diseñar políticas públicas en educación, salud y estabilidad macroeconómica, ¿eso significa que lo mejor es no hacer nada?

Los críticos de la política industrial suelen argumentar que si bien existen ejemplos de casos exitosos, también hay ejemplos de fracasos, y dicen que estos son mucho más frecuentes. Incluso si eso fuera cierto, ¿cuál sería el problema? La gran mayoría de los emprendimientos privados fracasan, pero nadie por eso sugiere que hay que evitar el emprendimiento. Como todo emprendedor sabe, los fracasos son oportunidades para aprender, y un solo gran éxito puede más que pagar por varios fracasos. Es esperable que haya fracasos, es parte del proceso, lo importante es saber salir a tiempo. Si, por decir algo, uno de cada cuatro sectores que el gobierno promueve son exitosos, es perfectamente posible que el efecto neto sea positivo, especialmente si esos sectores inducen un cambio cualitativo en el modo de crecimiento económico.

Obviamente estamos hablando de fondos públicos, lo que hace que los fracasos se vean peor, pero es necesario poner las cosas en perspectiva. Por otro lado, ahora se comprende por qué algunos intentos de política industrial fracasaron, y un buen diseño de política industrial va a permitir minimizar la probabilidad de equivocarse, y más importante quizás, minimizar el costo de las equivocaciones, al saber cuándo corresponde abandonar una apuesta. Hay que aprender no sólo de las experiencias pasadas de política industrial, sino también de las metodologías que se han desarrollado en el sector privado para emprender e innovar. Es cierto que los posibles beneficios sociales pueden ser más difíciles de estimar que los beneficios privados, pero a largo plazo el inmovilismo puede ser mucho más costoso.

Un aspecto fundamental para minimizar el riesgo de que el Estado elija mal es la colaboración con el sector privado. Si se diseñan mecanismos adecuados para que ambas partes compartan la información que tienen disponible y para evitar los comportamientos oportunistas; si además colaboran terceros independientes en el proceso, ¿por qué necesariamente se tendría que elegir mal? Obviamente los criterios de decisión tienen que estar bien diseñados, para que no se beneficie simplemente al privado que tiene más fuerza, o a los posibles votantes del político con más fuerza. No es algo fácil, pero el miedo a equivocarse no puede condenar a Chile a estancarse en la situación actual por décadas.

Por último, es simplemente falaz decir que el apoyar preferentemente a ciertos sectores significa que cualquier otra buena idea no va a recibir apoyo. Todos los programas horizontales que actualmente tiene Corfo pueden continuar, y los buenos proyectos no tienen por qué dejar de recibir ayuda. Esto no es discriminación negativa contra algunos sectores, sino una forma de discriminación positiva. Pero además los “favorecidos” deben estar sujetos a exigencias especiales.

Luego de esta revisión de los argumentos teóricos que justifican el uso de políticas industriales selectivas, la segunda parte de este ensayo repasa la historia de la política industrial en Chile, especialmente durante la última década, y discute una serie de temas fundamentales que deben considerarse en el desarrollo de una futura política industrial.

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Referencias

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Notas

[1]La idea de que se necesita simplemente redistribuir en vez de crecer, es política y económicamente insostenible.

[2]Como por ejemplo el trabajo hecho por la comisión Stiglitz-Sen-Fitoussi (2009), el informe del Instituto Legatum elaborado por O’Donnell et al. (2014), o a nivel local y en un área más específica, el trabajo desarrollado por la Fundación Sol al poner en el tapete el tema de la calidad del empleo.

[3] Mazzucato (2013) argumenta algo similar, al decir que para entender el rol que ha jugado el Estado en la promoción de la innovación, hay partir por cambiar el lenguaje que usamos, ya que este está basado en la idea de que sólo debe actuar cuando existen fallas de mercado.

[4]Más aun, considerando la poca competencia que hay en muchos sectores de la economía chilena, y el hecho de que otros países toman medidas más activas para desarrollar ciertas industrias en sus países, la “neutralidad” no deja realmente las decisiones en las manos invisibles de un mercado competitivo y eficiente, sino en unas pocas manos muy concretas.

[5]Quizás una excepción sea Hong Kong, que es un centro financiero.

[6]Existe evidencia econométrica a favor y en contra de las políticas selectivas, pero hay diversas razones para dudar de esta. El tema es muy largo y técnico como para discutirlo aquí.

[7]Hay evidencia relacionada con esto en Imbs y Wacziarg (2003), McMillan y Rodrik (2012), Palma (2009), Hausmann et al. (2007), Feenstra et al. (1999), Funke y Ruhwedel (2001 y 2005), Klinger y Lederman (2006), entre otros.

[8]En esto están de acuerdo economistas ortodoxos (e.g. Aghion y Howitt, 1992; Young, 1993) y heterodoxos (e.g. Cimoli and di Maio, 2002; Saviotti, 2006).

[9]Este es un tema que no ha sido suficientemente estudiado. La idea es que si el recurso es explotado por privados, las rentas tienden a quedarse en unas pocas manos. Por otro lado, la propiedad del conocimiento necesariamente está más distribuida. Esto obviamente no sería suficiente para acabar con la desigualdad, que tiene su origen en factores de economía política mucho más profundos.

[10]Si bien la teoría económica convencional desde hace mucho tiene claras sus limitaciones y justifica teóricamente la intervención selectiva (ver por ejemplo Krugman, 1987; Redding, 1999), algunos economistas prefieren recordar sólo las teorías más simples y que permiten defender sus dogmas.

[11]Los volumenes editados por Cimoli, Dosi y Stiglitz (2009) y por Fu y Soete (2010) discuten en detalle distintos aspectos del desarrollo de capacidades tecnológicas en países en desarrollo.

[12]Se pueden hacer otras críticas al foco exclusivo en la ventaja comparativa, como la distinción entre ganancias potenciales y efectivas, los problemas distributivos asociados, o el que ignore ciertas características de los bienes –como la volatilidad en sus precios y su elasticidad ingreso– y su impacto en el potencial de crecimiento de largo plazo.

[13]Se discuten algunos, en el contexto de Chile, en Benavente y Goya (2012).

[14]Katz (2014) analiza el surgimiento de proveedores de servicios intensivos en conocimiento asociados a industrias de recursos naturales, dando una serie de ejemplos de América Latina.

[15]El ejemplo extremo es la ciencia básica, que por esta razón debe ser financiada por el Estado.

[16] Aghion (2009) desarrolla un modelo simple en que el equilibrio de libre mercado no es óptimo debido a estas externalidades, y se justifica el uso de políticas verticales.

[17]Wagner y Zahler (2011) presentan evidencia consistente con esta hipótesis para exportadores chilenos.

[18] Ver Lin y Treichel (2012), Foxley y Sossdorf (2011), Foxley (2012), Aiyar et al. (2013). También Palma (2013), que argumenta que en Chile la trampa no es económica, sino ideológica: “creer que para dar el paso siguiente basta simplemente con hacer más de lo mismo, pero un poco mejor”; se reconoce que hay potencial para hacer cosas distintas, pero se estima que no es necesario.

[19]La idea de una mirada sistémica a los proceso de innovación ha sido impulsada por Lundvall (1992), Nelson (1993) y Freeman (1995).

Daniel Goya León es Ingeniero Civil Industrial de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso y Msc en Economía de la University College London. Actualmente estudiante de Doctorado en Economía, Universidad de Cambridge. Agradezco los comentarios y sugerencias de Gabriel Palma, José Miguel Benavente, Juan Vrsalovic, Jorge Katz y José Miguel Ahumada. Correo electrónico: dig25@cam.ac.uk. Web: https://sites.google.com/site/goyaecon/.

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