Política industrial (parte II):
Su pasado, presente y futuro en Chile

mayo 26, 2014 por Daniel Goya
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Por décadas, la política industrial fue un tema tabú, pero eso ha ido cambiando y actualmente se reconoce que las intervenciones selectivas del Estado han jugado un rol central en los casos de desarrollo exitosos.
La idea de este ensayo es acercar el tema a la gente interesada, discutiéndolo de manera rigurosa pero no excesivamente técnica y, además, discutir una serie de aspectos que no pueden dejarse de lado en el diseño de una política industrial para Chile.
La primera parte de este ensayo explicaba qué es la política industrial y por qué es necesaria. Esta segunda parte resume lo que ha ocurrido en Chile, especialmente durante la última década, y presenta algunos lineamientos generales para una futura política industrial. La recientemente anunciada agenda de productividad habla de política industrial, pero no menciona muchos de los temas aquí propuestos.
La primera parte de este ensayo repasó los argumentos teóricos que justifican el uso de políticas industriales selectivas, discutiendo detalladamente los argumentos a favor y en contra. Esta segunda parte del ensayo se divide en dos secciones: la primera revisa la historia de lo ocurrido en Chile, especialmente durante los últimos años, y la segunda discute una serie de temas fundamentales que no pueden dejarse de lado al pensar en la futura política industrial que debe implementarse en Chile.

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Fotografía bajo licencia CC, disponible en  Flickr

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1. Breve historia de la política industrial en Chile

La Gran Depresión, que se inició con la crisis de 1929, resultó en una dramática escasez de dólares norteamericanos en el resto del mundo. Sin dólares para pagar por las importaciones, la alternativa para las economías latinoamericanas fue empezar a producir localmente algunos productos que antes se importaban. Esto fue acentuado por la escasez y el giro hacia el proteccionismo que tomó el comercio internacional durante la segunda guerra mundial.

Por otro lado, en las décadas del 50 y 60 tomó mucha fuerza la escuela estructuralista liderada por Raúl Prebisch desde la CEPAL, que promovía la idea de un Estado desarrollista que impulsara la industrialización de América Latina, vista como la única forma de lograr el desarrollo. La mayor parte de las economías de la región vivió entre las décadas del treinta y el setenta[1] una etapa de “Industrialización por Sustitución de Importaciones” (ISI), en que se promovía el desarrollo de la industria nacional principalmente mediante altos aranceles que elevaban los precios de los productos importados, permitiendo que los productores locales –menos eficientes que los extranjeros– pudieran competir con estas importaciones. Si bien la estrategia mostró buenos resultados en términos de crecimiento[2], especialmente durante sus primeros años y en las economías más grandes –que podían soportar más industrias con sus mercados internos– a la larga los desequilibrios macroeconómicos –especialmente la crisis de 1982– junto con errores en la implementación y adaptación de la estrategia de sustitución de importaciones y el ascenso de las ideas económicas neoliberales, resultaron no sólo en el abandono de estas políticas, sino en un intento explícito por revertir todas las políticas económicas de esas décadas (Palma, 2011).

El cambio ideológico en 180 grados que en Chile empezó en 1973, fue ocurriendo poco a poco en otros países de la región, hasta que en los años noventa, en América Latina y en prácticamente todo el mundo dominaban las ideas del “Consenso de Washington”, que en resumen, abocaban por una minimización del rol del Estado, apostando por la eficiencia de los mercados libres. El término “política industrial” cayó en desgracia, asociado a ideas arcaicas y fracasadas que no tenían lugar en un mundo donde ya todos –incluyendo a la Concertación y muchos de sus economistas– habían finalmente comprendido que el mercado era la única forma razonable de asignar los recursos, en el ámbito que fuese.

Hay consenso entre economistas de distintas tendencias de lo que fue uno de los mayores errores de la etapa ISI: los gobiernos latinoamericanos pudieron entregar protección a ciertos sectores, pero no fueron capaces de quitársela en el momento adecuado ni de exigirles que mejoraran su productividad. En muchos casos el lobby de los sectores que se beneficiaban de la protección “capturó” al Estado, que terminó sirviendo a sus intereses en vez de a los intereses de la nación en su conjunto. Esto es radicalmente distinto a lo observado en los países del Este Asiático, que obligaron a los privados a competir y a aumentar su productividad a cambio de la protección que se les entregaba. Pasaron de la sustitución de importaciones a una etapa de promover las exportaciones, en que los sectores que nacieron protegidos fueron poco a poco mejorando su productividad y haciéndose competitivos a nivel global. Esto se diseñó así desde un principio; los privados siempre supieron que debían apuntar a las exportaciones y que el apoyo público iba a disminuir. Eso es justamente lo que recomendaba Prebisch (1949), a diferencia de lo que apuntan sus críticos. El discurso actual tiende a recordar sólo los problemas de la estrategia ISI, y a minimizar los logros en términos de crecimiento y productividad, y en especial en el desarrollo de capacidades tecnológicas e institucionales, que explican en parte los buenos resultados que pudieron tener algunos sectores de exportación en las décadas siguientes (Katz y Kosacoff, 1998; Ffrench-Davis, 2001).

A grandes rasgos, ¿por qué etapas ha pasado Chile, en términos de política industrial? Si bien pueden rastrearse algunas políticas orientadas a la industrialización luego del colapso de la industria salitrera (Palma, 1984), es durante los Gobiernos Radicales que el Estado comienza a impulsar con fuerza la industrialización, en el contexto regional ya descrito. Como respuesta al terremoto de 1939, el gobierno de Pedro Aguirre Cerda crea la Corporación de Fomento de la Producción (Corfo), que jugaría un rol clave en la política de industrialización de la economía nacional. La Corfo estuvo involucrada en la creación de una serie de empresas, incluyendo la Empresa Nacional del Petróleo (ENAP), Manufacturas del Cobre (Madeco), Laboratorio Chile, la Empresa Nacional de Electricidad (ENDESA) y la Compañía de Acero del Pacífico (CAP). Como en el resto de la región, los aranceles fueron altos y diferenciados, para promover el desarrollo de algunos sectores y desincentivar ciertas importaciones.

El rol del Estado en la economía sufrió un giro dramático a partir del golpe de estado en 1973 – y la mayoría de las empresas estatales (o parcialmente estatales) fueron privatizadas en condiciones dudosas por decir lo menos (Mönckeberg, 2001). Pero el foco aquí es en la política industrial: ¿qué ocurrió durante la dictadura? La respuesta es menos obvia de lo que se podría pensar. Partiendo por el lado más predecible, se revirtió rápidamente la política comercial. Se redujeron los aranceles y se igualaron las tasas para la mayoría de los bienes, de manera de no discriminar a favor de algunos sectores y en contra de otros (Fischer, 2001). Se crearon algunos programas horizontales para atacar fallas de mercado (como SENCE y FONDECYT), y Corfo se transformó en una entidad orientada fundamentalmente a la entrega de créditos. El artículo 19 de la constitución del ochenta condicionó la posibilidad de que el Estado “desarrolle actividades empresariales” a la aprobación de leyes de quórum calificado.

Pero hay un lado B en lo que ocurrió en términos de política industrial durante la dictadura. Resulta que dos de los sectores no minerales más importantes para las exportaciones el día de hoy, surgieron directa o indirectamente de apoyo público “vertical” durante la dictadura. El D.L. 701 de 1974, de “fomento forestal”, estableció importantes subsidios y otros incentivos para el sector forestal, incluyendo el desarrollo del capital humano necesario (Rossi, 1995). Mención aparte merece la Fundación Chile. Fundación Chile era –actualmente su foco ha cambiado– una entidad público-privada cuyo rol más importante fue experimentar con tecnologías y productos con potencial de exportación, creando empresas que una vez que mostraban su potencial, eran vendidas a privados[3]. El rol de Fundación Chile en el nacimiento del sector salmonero en Chile es incuestionable (ver por ejemplo Katz, 2004). Fundación Chile también jugó un rol en el surgimiento de otros productos de exportación que han logrado volúmenes considerables, como los arándanos y la carne de cerdo congelada. Evidentemente tuvo fracasos, como su apuesta en la industria de la fabricación de muebles, pero sus éxitos han por mucho compensado los fracasos (Tiffin y Carmona, 2012).

Resulta que los mayores éxitos en términos de nuevas industrias de exportación que surgieron durante el período de políticas “horizontales”, no son el fruto de la actividad de emprendedores siguiendo los incentivos del mercado. El Estado fue, de distintas formas, el actor clave en lograr el surgimiento de estos sectores. El punto no es minimizar el rol de la iniciativa privada, sino mostrar que esta debe interactuar de manera virtuosa con el Estado, ya que el mercado tiene una serie de problemas que inhiben el surgimiento de nuevos productos y sectores.

Hay otra similitud entre estos sectores “exitosos” que debe tenerse en cuenta: tanto el sector forestal, el salmonero y la producción de carne de cerdo han sido criticados por sus efectos en el medio ambiente. Tal como pueden no existir los insumos o la mano de obra especializada para un sector, las instituciones necesarias para su correcto funcionamiento no van a surgir de forma espontánea. El Estado debe participar activamente en el desarrollo de la regulación y la capacidad científica necesarias para que los sectores asociados a los recursos naturales sean realmente sustentables, y estas regulaciones y capacidades deben evolucionar junto con el desarrollo económico del sector.

Volviendo a la historia, ¿qué ocurrió durante los gobiernos de la Concertación? Lo que pasó con la política industrial es un reflejo de lo que fue la Concertación en general. Se aceptó la idea de un Estado reducido a un rol subsidiario, y se confió en el mercado como el mejor asignador de recursos. Se administró lo mejor posible “el modelo” legado de la dictadura, se exaltaron sus beneficios, y no hubo mucho espacio para ideas distintas, que pudieran sonar como volver a las “absurdas” ideas de que el Estado pudiera tener un rol más allá de dar algunos subsidios y regular lo mínimo necesario para que los mercados funcionaran.

Tal como en otras áreas de la economía, hubo avances innegables, aunque “en la medida de lo posible”, donde los límites no eran dados por el miedo a los tanques, sino por el aceptar y creer que eran correctos los límites impuestos al rol del Estado en la economía por los Chicago Boys. Hubo un período de crecimiento económico único en la historia de Chile –si era crecimiento sustentable o no es otra cosa– pero nunca se llegó a la esperada “segunda fase exportadora”, donde surgirían y ganarían importancia productos más sofisticados. En vez de eso, vamos cayendo en la “trampa del ingreso medio”[4], lo que hace que en este momento, más que nunca antes, la política industrial sea fundamental para dar el trillado “salto al desarrollo”.

En términos concretos, gracias a un importante apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, se crearon una serie de programas de fomento a la ciencia, tecnología e innovación (como por ejemplo el FONDEF). Durante los 2000 toma fuerza la idea de no simplemente fomentar la investigación, sino intentar que esta se tradujera en productos y servicios concretos, y en 2005 nace Innova Chile, más orientado a las “demandas” por conocimiento de las empresas que a la “oferta” de conocimiento. Se crearon también programas para promover la colaboración entre privados y entre ellos y centros de investigación[5]. Al mismo tiempo, Fundación Chile fue lamentablemente abandonando de su rol de explorar nuevas tecnologías y productos.

En 2004 comienza una discusión importante. Se presenta al congreso un proyecto de ley que incluye el royalty minero, la creación del Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad (CNIC), y el Fondo de Innovación para la Competitividad (FIC), en el cual se invertirían los recursos obtenidos con el royalty. Finalmente el royalty no fue royalty[6] y el CNIC hasta el día de hoy no existe por ley (sino sólo por decreto presidencial, lo cual le quita fuerza).

El Consejo de Innovación ha sido relevante por al menos dos razones. La primera es que finalmente se estableció un organismo que tenía como objetivo pensar una estrategia de desarrollo a largo plazo para el país. La necesidad de una estrategia puede parecer sentido común, pero para algunos economistas suena como un intento de planificación central al estilo soviético. Otro punto clave es que en su “Libro Blanco” de 2007 el CNIC propuso formalmente el desarrollo de políticas selectivas (la denominada política de “clusters”). Relativamente tímidas y sin muchos recursos[7], pero se propuso, de manera formal y luego de un importante proceso de deliberación con distintos actores, abandonar la neutralidad. Para elegir qué sectores apoyar, se encargó un informe a consultores internacionales (el Boston Consulting Group), que clasificó los distintos sectores económicos de acuerdo a su potencial de crecimiento y al esfuerzo necesario para que el país fuese competitivo en ellos. Como en otros temas, este cambio de estrategia no estuvo exento de oposición interna en la Concertación, donde no todos estaban convencidos de volver a usar política industrial[8]. Para más detalles de la política de clusters y la discusión de algunos casos se puede consultar Zahler et al. (2014).

Por último, otra política importante fue la creación en 2006 de las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo (ARDP), que establecieron mesas de trabajo público-privadas para mejorar la competitividad de tres sectores productivos en cada región.

La llegada al gobierno de la derecha en 2010 significó un giro radical, quizás más que en cualquier otra área. La política de clusters y las Agencias Regionales fueron completamente descartadas. En contraste con la lógica del CNIC, cuyos informes son el resultado de una amplia deliberación que incluía a actores del mundo público, privado, y académico, el gobierno decidió unilateralmente que las orientaciones estratégicas que habían resultado de esta deliberación eran equivocadas, y que lo mejor era descartar de plano la selectividad y optar por políticas horizontales o “neutras”. Hay una contradicción notable en esta actitud: el argumento más fuerte en contra de las políticas selectivas, es que el Estado no va a tomar buenas decisiones, pero por otro lado, deciden desde el Estado y a puerta cerrada que las políticas discutidas largamente entre actores públicos y privados (y con participación de consultores extranjeros en la determinación de los sectores a apoyar) son una mala idea. O sea, el Estado toma malas decisiones, pero sí tiene razón, y decide mejor que el Estado y los privados juntos cuando decide que es lo que no tiene que hacer.

Mención aparte para el cambio de orientación del Consejo de Innovación bajo la presidencia de Fernando Flores: el Consejo simplemente no cumplió con su misión. Si bien es verdad que se necesitan cambios culturales en cómo la sociedad chilena valora el emprendimiento, la toma de riesgos, la ciencia y la innovación –en esto la reforma educacional puede tener un rol importante– Flores inicia su presentación de las “orientaciones estratégicas” para 2025 diciendo que es imposible elaborar una estrategia. Se descartó todo el trabajo que se había venido desarrollando durante los períodos anteriores, y se renunció a desarrollar lineamientos de políticas públicas.

Las Agencias Regionales, destacadas por un informe de la OECD y el BID en 2010, fueron desmanteladas sin mayor explicación. Como la política de clusters, caían en el pecado de apoyar a sectores específicos, aunque cuesta pensar qué podría hacer una Agencia Regional de Desarrollo Productivo si no es enfocarse en trabajar con los sectores que tienen potencial (y problemas que resolver) en las respectivas regiones. La idea de políticas neutras tiene aún menos sentido al pensar a nivel local.

La lógica detrás del actuar del gobierno de Piñera en estos temas fue volver a la idea de que toda política selectiva es mala, porque distorsiona el mercado, y que el Estado debe actuar sólo a través de instrumentos horizontales orientados a resolver fallas de mercado específicas. No hay espacio para abordar los problemas con una mirada sistémica cuando la idea es atacar una a una las distintas fallas de mercado.

Se puso énfasis en la ejecución de medidas que pudieran estar bloqueando los posibles aumentos de productividad, como los trámites para crear nuevas empresas. Estos son claramente aspectos importantes y que se deben abordar, el problema es que no hay ningún país que sólo con ese tipo de medidas haya llegado al desarrollo. Son necesarias, pero no suficientes. Permiten mejoras marginales, pero no inducen cambios cualitativos en la forma en que la economía crece. Por otro lado, la política industrial por sí sola tampoco es la solución a todos los problemas[9], pero es claramente necesaria.

Otro aspecto criticable de lo ocurrido durante los últimos años fue que pese al discurso pro-innovación, la inversión pública en Ciencia, Tecnología e Innovación no creció a una tasa que permita cerrar la brecha que existe con los países desarrollados[10].

Finalmente, está el programa estrella del gobierno: Start-Up Chile. Resulta que este programa era una política absolutamente vertical, selectiva, que no pretendía apoyar a todos los sectores de la economía por igual. Si bien quizás las bases de postulación y la descripción del programa no discriminaban, ¿qué sectores han sido los beneficiados por Start-Up Chile? Principalmente startups digitales; sitios web y aplicaciones para celulares. El programa estaba evidentemente enfocado en ese sector[11], en una flagrante contradicción con la postura del gobierno de que la selectividad es una pésima idea. Independiente de si ese sector tiene potencial o no, de los beneficios sociales en términos de crear una “cultura de la innovación”, o las externalidades positivas generadas por los emprendedores extranjeros que vinieron al país, el programa estaba orientado a un sector en particular. Más allá de la absurda contradicción que el programa representa en ese sentido, aquí hay un problema serio: el gobierno decidió apoyar a un sector en particular sin preguntarle a nadie, incrementando con esto el riesgo de equivocarse al elegir, el principal argumento contra la selectividad.

Este enorme retroceso en términos de política industrial ocurrió en un contexto mundial en que incluso los conservadores Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional están reconociendo la importancia de la política industrial, y finalmente el pragmatismo está quitándole terreno al dogmatismo que dominó por décadas.

El programa del segundo gobierno de Bachelet plantea entre otras cosas, retomar la política de clusters y que el CNIC sea finalmente institucionalizado por ley. A grandes rasgos las ideas de darle fuerza al Consejo y de retomar las políticas selectivas son buenos indicios. El problema es que considerando el capital político que el gobierno va a tener que invertir en los ámbitos tributario, educacional y constitucional, es posible que la política industrial sea relegada, y sin un empuje político fuerte, es difícil que haya cambios significativos, y más importante aún, que estos sean sostenibles en el tiempo.

Fotografía bajo licencia CC, disponible en  Flickr

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2. Lineamientos para una política industrial

Esta sección no pretende ser una revisión exhaustiva ni detallada de lo que es necesario hacer, sino sólo una discusión general de algunos puntos que no pueden dejarse de lado. Algunos son principios muy generales, pero otros particulares al caso de Chile. Descripciones más detalladas de lo que han hecho algunos países exitosos pueden encontrarse en Chang (2002), Amsden (1989), Reinert (2007) y Wade (1990). Por otro lado, lineamientos sobre cómo deberían conducirse las políticas, aprendiendo de esos ejemplos históricos, son discutidos por Lall (2000), Rodrik (2004 y 2007), Sabel (2012), Chang (2011) y Aghion et al. (2011).

Condicionar el apoyo

Ya dicho que es necesario tener una estrategia nacional, y políticas que apoyen el surgimiento de nuevos sectores con alto potencial de incrementar su productividad, inmediatamente hay que advertir que este apoyo debe estar fuertemente condicionado. Lo primero es que el apoyo del Estado no debe significar evitar la competencia de mercado, todo lo contrario, la competencia es un aspecto fundamental para cualquier política industrial exitosa[12]. La competencia con el resto del mundo es especialmente importante; no sólo porque exportar puede ayudar a aumentar la productividad (ver por ejemplo la evidencia para Chile en Bravo-Ortega et al., 2013), sino porque una economía pequeña como la chilena necesita exportar para mejorar las condiciones de vida de sus ciudadanos.

Tienen que existir criterios predefinidos y claros de cuándo se va a entregar apoyo, y cuándo va a dejar de entregarse apoyo. Esto puede ocurrir por ejemplo porque luego de cierto tiempo las empresas no logran penetrar los mercados extranjeros, o lo hacen pero dejan de invertir en mejorar su productividad, por lo que su competitividad dependería para siempre del apoyo público. Los beneficios que se entreguen deben estar asociados a objetivos claros y medibles. Estas reglas deben ser flexibles como para que evolucionen junto con las condiciones del mercado y para que se vayan adaptando y mejorando en el tiempo, pero al mismo tiempo deben ser conocidas de antemano y estrictas con respecto al hecho de que el apoyo en algún momento va a terminar. El apoyo público no puede ser un regalo, los privados deben hacer un esfuerzo para recibirlo. También debe pensarse en la retribución que debería recibir el Estado de los sectores apoyados que resulten exitosos, de manera de ayudar a la sustentabilidad financiera de estas políticas en el largo plazo (ver Mazzucato, 2013).

Pero para que políticas de estas características puedan implementarse, primero hay que tener la institucionalidad adecuada.

Institucionalidad

Si bien en Chile hay capacidad de diseñar buenas políticas públicas, la institucionalidad actual no permitiría desarrollar una buena política industrial. El mayor problema es que se necesita sostener una estrategia a lo largo del tiempo, y los gobiernos tienden a sufrir un problema de “inconsistencia dinámica”: lo que hoy parece como óptimo para el futuro, cuando se llega a ese “futuro” ya no se ve como óptimo, por lo que el comportamiento a lo largo del tiempo puede ser inconsistente, diciendo que en el futuro se va a hacer una cosa, pero finalmente haciendo otra.

La credibilidad respecto a la coherencia en el tiempo del actuar del Estado es importante por dos razones. Primero, porque se deben dar claras señales de que el apoyo público va a sostenerse lo suficiente como para que ciertos sectores logren despegar. Si los privados sospechan que la política se podría descontinuar en cualquier momento, no se van a interesar en invertir. Por otro lado, si piensan que es fácil manipular al Estado para que les entregue beneficios de manera indefinida, van a intentar hacerlo. En ese caso invertirían inicialmente, y luego, en vez de invertir más en mejorar su productividad, sólo se preocuparían de amenazar con los empleos que se perderían si el apoyo estatal se acaba.

Se necesita una institucionalidad que permita generar una promesa creíble de que el apoyo será importante, pero que este se acabará. Entre otras cosas, algunos de los mecanismos que se deberían utilizar son presupuestos plurianuales.

Un punto importante es que el trabajo sectorial no debe acabarse completamente, sino que debe reducirse radicalmente su magnitud y cambiar de forma. La colaboración público-privada para estar permanentemente identificando y eliminando de cuellos de botella y para reaccionar ante futuros problemas es importante incluso para sectores consolidados. Este es otro punto en que la institucionalidad es clave, para poder generar instancias efectivas de colaboración público-privada que no se presten para el oportunismo.

Un tema relacionado es la coordinación de las distintas agencias públicas y de estas con los privados, y la necesidad de un liderazgo político fuerte que pueda sacar adelante el tipo de políticas necesarias, y unir a todos los actores detrás de una visión de país, que tiene que ir más allá de simplemente una lista de fallas de mercado a solucionar.

Una cosa es diseñar subsecretarías y comités en el papel, y otra que estos logren sus objetivos. El actual Consejo de Innovación para la Competitividad ni siquiera existe por ley, y sus sugerencias son sólo eso, sugerencias. Un Consejo de Ministros, en el cual todos sus miembros están preocupados de sus respectivas agendas de corto plazo, tampoco va a tener el tiempo ni los incentivos para empujar este proceso. Se necesita ser creativos en el diseño de una institucionalidad que pueda ofrecer transparencia, una mirada sistémica y que pueda sostener un proceso en el tiempo –más allá del gobierno de turno. Para que esta institucionalidad sea legítima y efectiva, también es importante que en su diseño e implementación participen actores de distintos ámbitos; del mundo público, privado, investigadores[13], trabajadores, la sociedad civil, representantes de las regiones, etc.

Hay una serie de otros temas importantes que no hay espacio para tratar. Uno es el rol de Fundación Chile: se ha sugerido que podría orientarse otra vez, y con más fuerza, en la dirección de experimentar con productos y tecnologías nuevas (e.g. Agosin et al., 2009; Atria et al., 2013). Otros temas son el rol de Banco de Desarrollo que podría tener Banco Estado; la posibilidad de utilizar empresas públicas (o de propiedad mixta con privados, pero donde el Estado decida su orientación estratégica) para lograr ciertos objetivos económicos y sociales; y la necesidad de sistematizar el aprendizaje que ocurre dentro de los organismos públicos.

Dimensión regional

Algo muchas veces olvidado en Chile es la necesidad de descentralizar la toma de decisiones. Una estrategia nacional es necesaria, pero esta debe ser compatible y complementaria con el desarrollo de estrategias productivas regionales, que no sólo son un imperativo desde un punto de vista político, sino que permiten mejorar los resultados de las políticas selectivas[14].

El desarrollo productivo no ocurre en el vacío. Tomar en serio el hecho de que el crecimiento no es el objetivo final significa que las comunidades locales tienen que tener algo que decir respecto al desarrollo productivo regional; sólo así este puede ser realmente inclusivo y legítimo. Esto va más allá del posible impacto ambiental, y debe considerar por ejemplo el tipo y la calidad de los empleos que se puedan generar.

Habría que retomar las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo o alguna instancia similar, pero esto tiene que ocurrir en conjunto con el desarrollo de capacidades locales, incluyendo la formación técnica y profesional de trabajadores, el mejoramiento de las capacidades de los gobiernos locales, y de las capacidades científicas en las universidades regionales, para que estas puedan colaborar con los procesos de desarrollo productivo de sus comunidades.

Recursos naturales

Está claro que no se puede seguir avanzando si sólo exportamos concentrado de cobre, madera en bruto, frutas y pescados. Hay dos problemas insalvables. El primero tiene que ver con el medio ambiente. El cobre es finito, y los recursos renovables sólo son renovables si respetamos sus ciclos naturales. Si los sobreexplotamos, los recursos dejan de ser renovables. Esto automáticamente implica que no podemos pretender mantener altos niveles de ingreso y seguir dependiendo casi exclusivamente de los recursos naturales. El segundo problema ya fue discutido y tiene que ver con la productividad: si bien puede haber mucha tecnología en algunas operaciones mineras, o en la logística que rodea a la exportación de frutas o salmones, tiende a haber límites en cuanto a la productividad que se puede alcanzar en cada producto o servicio.

La riqueza en recursos naturales de Chile es sugerente respecto a la dirección en que se podría avanzar. Es importante aprovechar no sólo la existencia de estos recursos y la ventaja comparativa (estática) asociada a ellos, sino que también todo el conocimiento y las capacidades tecnológicas que se han ido desarrollando a su alrededor. La economía chilena no debe “escapar” de los recursos naturales, sino que puede aprovecharlos como punto de partida para un proceso de diversificación económica, como argumenta Pérez (2008). Esto se puede hacer en dos direcciones: en la terminología de Hirschman (1958), con eslabonamientos “hacia atrás”, es decir desarrollando nuevos insumos manufacturados y servicios para estas industrias, que en algunos casos pueden exportarse a otros países con sectores similares, y “hacia adelante”, es decir, continuar con el procesamiento de los recursos naturales. En ambas direcciones pueden capturarse ciertos nichos en los mercados internacionales, en sectores con un mayor potencial de aumento de productividad, que requieran el desarrollo de capacidades tecnológicas flexibles, y que tengan una creciente demanda internacional.

Estos eslabonamientos tienen como requisito la disponibilidad de cierta infraestructura y capacidades acumuladas, pero al mismo tiempo, permiten el desarrollo de nuevas capacidades tecnológicas y de productos cuya competitividad no se base en los recursos naturales. Esta es la única forma realista de desacoplar el crecimiento económico del daño medioambiental.

Un área que no ha sido tomada muy en serio en Chile, donde podrían conjugarse muy claramente política industrial y sustentabilidad, es en el potencial que entregan nuestras condiciones geográficas para desarrollar tecnologías relacionadas con energías renovables no convencionales.

Fotografía bajo licencia CC, disponible en  Flickr

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Royalty

Si bien la idea del Fondo de Innovación para la Competitividad era usar los recursos del royalty para fomentar la innovación, hay dos problemas. Uno es la falta de una estrategia país para que estos recursos se inviertan bien. El otro es que el royalty no es tal.

Generalmente se llama royalty a un impuesto que se cobra por la extracción de un recurso no renovable. Por cada tonelada de cobre que se extrae, se reduce el volumen de un activo que es propiedad de todos los chilenos, pero nadie nos compensa por esto. Actualmente el “royalty” se cobra sólo sobre las utilidades, no se cobra por el hecho de extraer un recurso no renovable[15].

Independiente de que podemos ver esto lisa y llanamente como un robo a todos los chilenos (o como un “incentivo” a las mineras a cambio de invertir, para que suene mejor), el problema es la cantidad de recursos que se dejan pasar, especialmente en períodos de bonanza del precio del cobre, cuando más debería cobrarse. Siempre van a existir las voces catastrofistas diciendo que si se suben los impuestos se acaban la inversión y el empleo, pero cada día pierden más credibilidad. Para el caso de la minería, es cosa de comparar con otros países y ver que en Chile se cobran relativamente pocos impuestos y las inversiones mineras tienen retornos mucho más altos que en otros países mineros (ver Cuevas et al., 2009)[16].

Se debe considerar la posibilidad de utilizar los impuestos a los recursos naturales como un incentivo para la diversificación productiva. Una posibilidad es por ejemplo cobrar impuestos menores mientras mayor sea el valor que se agregue a las exportaciones de recursos naturales, como propone Palma (2014)[17]. También es posible pensar en otros mecanismos que fomenten la diversificación, por ejemplo, que parte del pago de royalty pueda reintegrarse si estos recursos se utilizan para inversión productiva en sectores con mayor valor agregado. En ese caso serían los privados los que podrían decidir dónde asignar los recursos, con la condición de que sean actividades que cumplan con ciertos requisitos. La alternativa del royalty diferenciado tiene la ventaja de ser una política muy fácil de implementar, para la cual no valen las excusas de que la política industrial es demasiado complicada y riesgosa.

Tipo de cambio

El tipo de cambio ha tenido un rol importante en los períodos en que las exportaciones chilenas han crecido tanto en volumen como en diversidad (Ffrench-Davis, 2002; Agosin y Bravo-Ortega, 2009).

Un tipo de cambio demasiado volátil hace que las empresas se comporten de manera “defensiva” (Fanelli y Frenkel, 1996), y eviten inversiones riesgosas, como las asociadas a desarrollar nuevos productos y mercados de exportación. Un tipo de cambio demasiado fuerte también está asociado con una menor diversidad de productos exportados[18].

Reducir la volatilidad es relativamente fácil si se le entregan al Banco Central instrumentos (y objetivos) adicionales. Controlar el nivel del tipo de cambio, para aumentar la competitividad de las exportaciones no tradicionales, es un punto más controvertido, pero se han propuesto algunas estrategias de cómo podría utilizarse una depreciación transitoria –pero sostenida por suficiente tiempo– para estimular el desarrollo productivo (e.g. Atria et al., 2013).

La experiencia chilena durante la primera mitad de los noventa muestra que con el uso de una serie de instrumentos, incluyendo controles de capital, es posible evitar los efectos nocivos que pueden tener las entradas y salidas de capitales especulativos a través del tipo de cambio (Ffrench-Davis, 2001).

Tratados internacionales

El tratado que estableció la Organización Mundial de Comercio en 1995 incluía una serie de aspectos que iban más allá del comercio. Algo similar ha ocurrido con la firma de tratados bilaterales de libre comercio, como el TLC con Estados Unidos. La idea es que se firma un tratado de comercio, pero junto con una serie de anexos que regulan temas como por ejemplo las reglas sobre propiedad intelectual, y en ciertos casos restringen seriamente la capacidad de los Estados de establecer políticas públicas.

El lobby privado suele introducir a estos tratados aspectos que nada tienen que ver con mejorar el comercio, sino exclusivamente con defender sus propios intereses, como explica Stiglitz (2007), y reconocen algunos de los más fuertes defensores del libre comercio, como Bhagwati (2011).

Es necesario advertir sobre esto porque es probable que el Trans-Pacific Partnership (TPP), que se ha negociado bajo el más absoluto secretismo, más que incrementar el comercio internacional, sea una forma de cooptar la capacidad de los Estados de conducir su política económica, limitando fuertemente las posibilidades de llevar adelante, entre otras cosas, una buena política industrial. Los tratados comerciales deberían aceptar que la política industrial es un instrumento de desarrollo válido.

Palabras finales

Los que se oponen a la política industrial suelen decir que los países que la han usado y han tenido éxito, habrían sido todavía más exitosos si no hubieran tenido políticas intervencionistas. Lo que todavía no logran explicar es qué es lo que han hecho tan bien, que han sido capaces de contrarrestar el supuesto efecto negativo de la política industrial y al mismo tiempo mantenido altas tasas de crecimiento por décadas.

Para sostener un nivel de ingresos alto en el tiempo, es necesario que Chile exporte nuevos productos y servicios, que basen su competitividad en el conocimiento y la innovación. Esto además permitirá que el crecimiento no se base en la explotación del medioambiente, y también podría ayudar a reducir los inaceptables niveles de desigualdad, al estar el conocimiento más distribuido que la propiedad de los recursos naturales (o de sus derechos de explotación).

El mercado por sí mismo, sólo con sus incentivos vía precios, no va a llevar a la economía en esta dirección; se requiere una intervención del Estado orientada a promover el desarrollo de sectores que, a partir de los recursos naturales, permitan el desarrollo de productos con mayor intensidad tecnológica y valor agregado. El Estado está en posición de pensar en horizontes más largos, de planear y llevar adelante proyectos que se demoren un largo tiempo en mostrar sus resultados. Diseñar y ejecutar buenas políticas industriales es difícil, y requiere de esfuerzos políticos y cambios institucionales importantes, pero el que sea algo difícil de hacer no puede utilizarse como excusa para no hacer nada. No podemos seguir perdiendo el tiempo paralizados por argumentos que son más ideológicos que técnicos. Los cambios ocurridos en la discusión pública en Chile durante los últimos años permiten ser optimistas respecto al futuro.

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Referencias 

Aghion, P., Boulanger, J., & Cohen, E. (2011). Rethinking industrial policy. Bruegel Policy Brief, 4, 2011.

Aghion, P., Dewatripont, M., Du, L., Harrison, A., & Legros, P. (2010). Industrial Policy and Competition. Working Paper.

Agosin, M., & Bravo-Ortega, C. (2009). The Emergence of New Successful Export Activities in Latin America: The Case of Chile: Inter-American Development Bank, Research Department.

Agosin, M. n., M., Larraín, C., & Grau, N. (2009). Industrial policy in Chile.

Amsden, A. (1989). Asia’s next Giant, South Korea and late industrialization: New York: Oxford University Press.

Astorga, P., Bergés, A. R., & FitzGerald, V. (2005). The standard of living in Latin America during the twentieth century. The Economic History Review, 58(4), 765-796.

Atria, F., Larraín, G., Benavente, J., Couso, J., & Joigant, A. (2013). El otro modelo. Del orden neoliberal al régimen de lo público:Random House Mondadori.

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Notas

[1]Durante distintos momentos de este período en distintos países.

[2] Para las seis mayores economías sudamericanas, la tasa de crecimiento anual promedio en la fase orientada a las exportaciones entre 1900 y 1939 fue de 1.3%, en la etapa ISI de 2.7%, y en la etapa de liberalización entre 1980 y 2000 fue de sólo 0.6% (Astorga et al., 2005).

[3]La Fundación Chile ha sido estudiada en detalle por Meissner (1988) y Agosin et al. (2009).

[4]No hay ninguna razón para pensar que las tasas de crecimiento del período 2010-2012 puedan mantenerse. Fueron el resultado de factores coyunturales y no de políticas que mejoraran la competitividad y el potencial de crecimiento. Ffrench-Davis (2014) plantea que este crecimiento corresponde simplemente a una recuperación.

[5]En Goya, Vrsalovic y Sáinz (2010) se explica la importancia de las redes colaborativas para la innovación. En Zahler et al. (2014) se estudian casos de colaboración público-privada en Chile.

[6]En vez de cobrarse por el hecho de extraer un recurso no renovable, se cobra un impuesto a las utilidades.

[7]Comparando por ejemplo con países como Israel, Taiwán o Irlanda, ver Breznitz (2007).

[8] Un antecedente que puede ser importante para explicar el que finalmente ocurriera este giro fue el programa de “Promoción y Atracción de Inversiones de Alta Tecnología”, lanzado por Corfo en 2000. Este programa fue claramente vertical, orientado hacia software y servicios intensivos en conocimiento. Hubo una colaboración importante entre el gobierno y agrupaciones que representaban a los privados interesados en el desarrollo de este sector. El programa fue un éxito (alcanzando los objetivos predefinidos en términos de crecimiento de las exportaciones), y fue la base del futuro cluster de “servicios globales”.

[9]Se necesitan también buenas políticas educacionales, fiscal, monetaria, laboral, de regulación de la competencia, etc., además de coherencia y coordinación entre ellas.

[10]Un informe del CNIC (2013) discute detalles de la evolución del presupuesto.

[11]Los montos de apoyo sólo alcanzaban para sectores con bajos costos de partida, los comités y mecanismos de evaluación eran más apropiados para estos sectores que para otros, el sector se presta muy bien para cumplir los objetivos de visibilidad del programa, etc.

[12]Aghion et al. (2010) presentan evidencia de que las políticas selectivas combinadas con la disciplina a la que obliga la competencia en el mercado, tienen mejores resultados.

[13]El mundo científico ha estado especialmente alerta estos últimos años, intentando participar activamente de la discusión sobre la nueva institucionalidad, recalcando la importancia de temas como la restitución del Consejo Directivo de CONICYT que fue suspendido en 1973 y nunca se reinstauró (ver Segovia, 2014; Rebolledo, 2014).

[14]Aghion et al. (2011) presentan evidencia de que las políticas selectivas funcionan mejor cuando se aplican de manera descentralizada.

[15]Más precisamente, se cobra sobre la “Renta Imponible Operacional Minera”, que corresponde a las ventas menos una serie de costos que pueden deducirse.

[16]Es verdad que en Chile los costos han aumentado por la caída en la ley de los yacimientos y por los costos eléctricos. Pero lo primero es un problema que han vivido o vivirán todos los países mineros, y lo segundo, podría incluso significar que la supuesta ventaja comparativa en extraer el cobre no sea tal, y se logre a costa de la contaminación ambiental, como sugieren los resultados de Broner et al. (2012).

[17]Esto se puede justificar incluso desde una perspectiva puramente neoclásica, como la política comercial óptima en un modelo Ricardiano, sin que la diversificación sea un objetivo (Costinot et al., 2013).

[18]Reviso la literatura y presento evidencia para el nivel y la volatilidad del tipo de cambio en Goya (2014).

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