¿To FUT or not to FUT?

mayo 28, 2014 por José Gabriel Palma
Gabriel-Palma

Columna publicada originalmente en CIPER, por José Gabriel Palma – Director de RED.

Pocos temas levantan tanta controversia como los impuestos. Se nos repite: la muerte y los impuestos son las únicas verdades ineludibles de la vida. En pocos temas, además, las verdaderas razones se disfrazan tanto: el problema no es que a uno le toquen el bolsillo, no, por supuesto que no; lo único que importa es el impacto en la inversión, en el crecimiento, en las pensiones, en el bienestar de la clase media, en el ahorro nacional (aunque nadie menciona que éste ya cayó durante los cuatro años del gobierno anterior desde el 24% del PIB al magro 20,5%) y cuanta cosa se pueda añadir en esa dirección.

Realmente hacía tiempo que en Chile no se pronosticaban desastres tan apocalípticos. Lo único que falta es anunciar que, como los futbolistas están entre los más afectados, esta reforma disminuirá las posibilidades de que pasemos a la segunda vuelta en el Mundial. Aunque no me extrañaría que alguien ya lo haya dicho, dada la hipocondría actual.

COMO A OBAMA

Pocos detractores de esta reforma se quieren acordar de lo realmente fundamental: hubo una campaña presidencial donde una candidata presentó esta medida entra las prioritarias de su programa; y esa candidata ganó con más del 64% de los votos y es apoyada por una coalición que tiene mayoría en ambas cámaras. Entonces, ¿por qué tanto ruido si la reforma tributaria es una política que va a salir sí o sí, pues se prometió, se ganó, se tiene el apoyo parlamentario y ciertamente no van a echar pie atrás a estas alturas? ¿Por qué tanto escenario de conflicto cuando la medida ya es prácticamente una realidad?

En lo político, este escenario me recuerda lo que le pasó a Barack Obama (ver información). Entre los temas a los que el Presidente de los Estados Unidos le dio prioridad en su campaña, estuvo la Reforma de la Salud y llegando al poder decidió partir con ella. En EE.UU. había casi 50 millones de personas sin ningún tipo de seguro de Salud  (¡de republica bananera!). Y al igual que Bachelet con los impuestos, Obama anunció la reforma en su campaña, ganó la elección con aplanadora y tenía mayoría en el Congreso para aprobarla. Sin embargo, los republicanos armaron un escándalo de proporciones bíblicas a pesar de que Obama iba a ganar esa batalla sí o sí.

Esa Reforma de la Salud no sólo era casi una copia de otra hecha por su contrincante republicano cuando era gobernador de Massachussets, sino que era mucho menos drástica que la que el mismísimo Nixon quiso aprobar cuando era presidente. Entonces, ¿para qué gastar tanta pólvora en una batalla perdida, la cual además intentaba solucionar un problema real tan obvio como lo es en Chile el de la educación?

La respuesta es muy simple: la batahola tenía como objetivo dejarle muy en claro a Obama que el “costo de transacción” político, de llevar a cabo cualquiera de los otros aspectos controversiales de su programa, iba a ser tal, que para la próxima Obama lo pensaría dos veces antes de actuar. Su programa contemplaba también darle prioridad a la reactivación de la economía real sobre la financiera, incluía una reforma tributaria, el cierre de Guantánamo y la implementación de una nueva regulación financiera. En esa batalla no cabe duda quien ganó: los republicanos. Después de aprobar la Reforma de la Salud, Obama abandonó todo lo que pudiese ser considerado controversial. Simplemente tiró la toalla y hoy, con dos años y medio por delante, es considerado por muchos analistas como un presidente lame duck (ver, por ejemplo).

En Chile, la estrategia política de la derecha es muy similar. También lo es la de algunos actores de la Nueva Mayoría que buscan ser considerados como “hombres de Estado” por la derecha, al estilo Escalona-Foxley. Lo que realmente están diciendo todos ellos con la teleserie montada a partir de la reforma tributaria es que, para la próxima, el gobierno deberá pensarlo dos o más veces antes de hacer algo que ellos encuentren controversial: como la reforma constitucional, la reforma a la educación, a la salud privada, o el posible combate en serio contra la desigualdad.

RAZONES ECONOMICAS

Desde un punto de vista de la teoría económica, lo más obvio de todo es que esta reforma tributaria no tiene por dónde desincentivar, necesariamente, el crecimiento. Como en tantas cosas de la vida, depende de cómo se haga; de la efectividad con que se implemente, por ejemplo, el gasto público adicional. Además, a diferencia de todos los pronósticos tan certeros, de un lado y de otro (como sobre las “elasticidades”), todo depende de qué nos depare el futuro, pues, como decía Keynes, siempre estamos atrapados entre un pasado irrevocable y un futuro muy incierto…

Sin duda algunos van a perder y otros ganarán; la forma cómo se balanceen estos factores es lo esencial de las políticas públicas. En mi opinión, el gobierno va por el camino correcto, en tanto use los recursos adicionales en forma efectiva. Sin embargo, tengo una importante reserva: que se baje la tasa marginal del impuesto a las personas del 40% al 35%.

Lo importante es enfatizar que el argumento básico en contra de la reforma tributaria -quenecesariamente va a afectar el crecimiento- espura ideología. Como nos dice a menudo Paul Krugman, ganador del importante, pero mal llamado Premio Nobel de Economía (ver reportaje del mismo autor), la evidencia empírica respecto del efecto de cambios tributarios en el ahorro, la inversión, crecimiento, etc., se puede resumir de la siguiente forma: cuando se le suben los impuestos a los grupos de más altos ingresos, los ricos pagan más; y cuando se les bajan, pagan menos. And that’s that! (Y eso sería todo). Pero, ¡cómo le va uno a explicar eso a alguien cuyo ingreso neto depende de no entender!

Sin embargo, hace 30 años que se sigue repitiendo ad nausea la misma cantinela, cimiento del mal llamado supply-side economics: cuando suben los impuestos, se castiga tan fuertemente el crecimiento, que el Estado termina recaudando menos recursos. Los hechos indican lo contrario: prácticamente todos los países que han subido sus impuestos, han recaudado más y los países que los han bajado, han recaudado menos y subido sus déficits públicos. Pasó en EE.UU. y en Inglaterra, entre muchos otros países. En EE.UU., por ejemplo, entre los gobiernos de Reagan y Bush senior bajaron la tasa marginal máxima del impuesto a la renta del 70% a menos del 30%; y ¡sorpresa!, el déficit fiscal subió del 1,6% del PIB al 4,4%. Inmediatamente después, Clinton volvió a subir la tasa marginal al 40%, y el déficit fiscal del 4,4% del PIB se transformó en un superávit equivalente al 2,3% del PIB.  (Para un análisis de cambios tributarios ver).

Pero, por favor, no dejen que el mundo real interfiera con nuestra ideología…

Y los que tanto desaprueban pagar sus impuestos -aquellos rentistas a quienes les gusta recibir los bienes públicos en forma gratuita- citan a menudo el caso de Irlanda, donde se bajaron impuestos corporativos y llegó inversión extranjera. Lo que nadie recuerda es que eso fue así, en parte, porque el resto de la Unión Europea no siguió ese absurdo camino: esto es, no intentaron hacer lo que en economía llamamos “la carrera al fondo del abismo” (the race to the bottom, en la cual los países compiten por ser el que más baja los impuestos); y en parte, por otros factores específicos de ese país, como bajos salarios, mano de obra especializada, alto consenso político, buena infraestructura, estar ubicado en la periferia europea, sin los problemas de la zona mediterránea, etc.

En Chile, los que más quieren que nos unamos a la carrera “al fondo del abismo” son los que más nos dicen que bajar impuestos es condición necesaria y suficiente para el desarrollo. Sin embargo, esa carrera termina siempre llevando a los países a tener pocos ingresos públicos, bajísima inversión pública, pésima educación y salud pública, deficiente infraestructura y escasez de todas aquellas cosas que la “nueva teoría” del crecimiento llama “el capital complementario”, factor fundamental para el crecimiento. Al final, los más felices son los capitalistas extranjeros: miren lo que pasa con los del cobre en Chile ¡y por hacer lo poco que hacen!

Por otro lado, nadie ha explicitado, ni siquiera el gobierno, cuál es el escenario alternativo a la reforma tributaria. Nadie se quiere acordar que la economía chilena ya se ha desacelerado en forma significativa. Hoy, con suerte, crece al 3% y los ingresos públicos están cayendo rápidamente: en el último trimestre el impuesto a la renta disminuyó un 13% y el impuesto de primera categoría (el que pagan las empresas) cayó en un 15% en el 2013 respecto del año anterior. Además, la recaudación del mal llamado royalty minero en el 2013 ya había caído un tercio, llegando a representar tan sólo el 3,4% de la recaudación de impuestos a la renta. Por tanto, esta reforma, con suerte, y quizás sólo con mucha suerte, va a permitir mantener los niveles recientes de ingresos públicos. Realmente dudo que deje mucha plata fresca para financiar, por ejemplo, una mínima reforma educacional.

LA HISTORIA DEL FUT

El otro aspecto que no hay que olvidar es la historia del FUT. En Chile ya nadie quiere recordar –aunque como nos decía el gran Eric Hobsbawm, el rol del historiador es ayudar a recordar lo que otros prefieren olvidar- que después del Golpe de 1973 la política de los Chicago-Boys fue el anti-FUT. En lugar de subsidiar la retención de utilidades para financiar la inversión corporativa, prefirieron subsidiar la repartición de utilidades con el fin de desarrollar los mercados financieros (en este caso, el mercado bursátil).

El argumento teórico venía del famoso teorema de Modigliani-Miller sobre la estructura de capital de la empresa (llamado así por sus autores, Franco Modigliani y Merton Millar, el primero de los cuales también ganó el premio ya mencionado). El teorema afirma que el valor de una empresa no se ve afectado por la forma en que se financie, es decir, daría lo mismo que una empresa adquiera capital para su funcionamiento e inversión reteniendo utilidades o con deuda. En otras palabras, daría lo mismo cual es su política de dividendos. Por supuesto, como Modigliani admitió hasta el fin de su vida, eso seria así sólo si todos los supuestos neo-clásicos que usaba para este teorema fuesen verídicos en el mundo real y no sólo en el pizarrón (del mismo modo que si todos los supuestos ptolemaicos fuese válidos en el mundo celestial, el Sol daría vueltas en torno a la Tierra). Modigliani estaba muy consciente de ello, no así nuestros ptolemaicos Chicago-boys (en especial los auto-privatizadores de ese grupo, ver).

Esta política de los Chicago-Boys, junto con otros factores, provocó que los precios de las acciones se multiplicaran (en dólares) por un factor de 20 en seis años. Pero la deuda de las empresas también subió a tasas siderales, lo cual fue una de las principales causas de la crisis del ’82.

Recordemos: entre el tercer trimestre de 1981 y el mismo de 1983, el PIB cayó en 20%, el desempleo llegó al 30% y el porcentaje de la población bajo el nivel de pobreza se duplicó al 55%. Además, el rescate del sistema bancario costó un monto equivalente a más de la mitad del PIB, pues los “activos” que sustentaban a esos bancos era la deuda corporativa.

No es de extrañar entonces que hubiera que reformular el modelo tributario después de 1982. En especial, gracias a Carlos Cáceres y Luís Escobar, se hizo lo contrario a De Castro & Co.: en lugar de inspirarse en Modigliani-Miller, lo hicieron en un gran keynesiano, quien en esa época era mi colega y mentor en Cambridge, Nicholas Kaldor. Éste proponía que, en lugar de incentivar el financiamiento de la inversión corporativa vía deuda, había que incentivarlo vía retención de utilidades. Nunca olvidaré cuando Kaldor me comentaba, con mucha ironía, que jamás imaginó que un gobierno de extrema derecha pudiese inspirarse en sus ideas, que él consideraba muyprogressive [su traducción no es exactamente lo mismo que progresista]. Y luego, después de su muerte, cuando su familia me dio acceso a sus papeles privados, encontré varias cartas desde Chile pidiéndole consejo.

Ese fue el origen del FUT: incentivar la inversión real de las empresas y no la inversión financiera; que las empresas y sus dueños pagasen menos impuestos a las utilidades (o los difirieran) sólo si invertían en ladrillos, cementos, máquinas, tecnología, nuevos productos, pero no comprando acciones, empresas fantasmas en las Islas Vírgenes o, en el mejor de los casos, guardando dinero para el futuro.

Si bien la naturaleza de muchas empresas ha cambiado desde la época de Kaldor, los innumerables abusos cometidos en nombre del FUT lo demonizaron de tal forma, que pasó a ser un blanco fácil y necesario para cualquier reforma tributaria que se precie de tal. Por eso, no hay que olvidar que si el FUT hubiese continuado sólo como una forma de subsidio a la inversión real, nadie querría eliminarlo. Pero, como siempre, aquí van a pagar justos por pecadores.

Desde mi perspectiva Keynesiana-Kaldoriana, no me cabe duda que para que la economía chilena pueda crecer en forma rápida sostenida, tiene que subir la inversión privada; y para subirla, uno de los mecanismos factibles podría ser un FUT de verdad, no uno abusivo como el actual. Sin embargo, para proponerlo, tendría que convencerme de que la legislación del FUT se va cumplir, porque la imaginación de las empresas y las personas para evadir impuestos es ilimitada. Si tan sólo esa imaginación fuese utilizada para cosas socialmente útiles, seriamos otra Corea… Además, también desde la misma perspectiva, la inversión privada debería coordinarse vía política industrial, pero eso ya es harina de otro costal.

Por eso, si se hiciese una nueva legislación para crear un FUT que se ocupe sólo de la inversión de verdad y no la financiera, y que realmente se implemente, estaría totalmente de acuerdo. Pues, ¿por qué tenemos que subsidiar la retención de capital financiero y la especulación en el casino financiero? Mientras hay más de US$ 274 mil millones acumulados en cuentas FUT, la inversión privada en Chile hoy probablemente no pasa del 15% del PIB. En países asiáticos, sin FUT, es de por los menos 25 %.

Desde esta perspectiva, quizás lo más lamentable de todo fue la última década, la de la bonanza de los precios del cobre y otros productos primarios. ¡Si alguna vez hubo una “década perdida”, fue ésta! Como ya comentaba en otra columna, mientras el FUT llegaba a los US$ 274 mil millones y la salida de capital por concepto “renta de la inversión directa” (utilidades y dividendos, en su mayor parte proveniente de actividades mineras) llegaban a casi US$ 180 mil millones (en dólares de hoy día; y en moneda de igual valor adquisitivo, un monto equivalente a seis veces el de la década anterior), las cifras del Banco Mundial nos indican que la inversión promedio en Chile (21,2% del PIB) fue incluso menor que la de la década anterior (23,8%), la década de los precios bajos del cobre (y que incluyó la crisis del ’98).

El caso extremo sucedió en 2006 y 2007: mientras el FUT crecía a tasas siderales y el capital extranjero sacaba del país el equivalente a más del 13% del PIB, la inversión en Chile no llegó ni siquiera al 20% del PIB.  Fue el teatro del absurdo llevado a la realidad.

La gente que más crítica la reforma tributaria debería darse cuenta que, el camino que ha seguido este gobierno no sólo fue tomado porque una reforma de ese tipo puede ayudar a dar algo de los recursos que tanto se necesitan, sino porque la impopularidad del FUT era, y con razón, infinita, dado los abusos groseros y sistemáticos que se cometieron.

LA BRECHA ENTRE EMPRESAS Y PERSONAS

Otro de los puntos positivos de esta reforma es que da un paso para cerrar la brecha entre el impuesto que pagan las empresas y las personas, que ha sido otra de las fuentes de  grandes abusos tributarios. No hace mucho me comentaba un colega profesor de economía en una famosa universidad en Santiago que, cuando él estuvo contratado como empresa y no como persona, podía descontar hasta el veterinario del gato como costo. Pero como dije, no estoy de acuerdo con cerrar esa brecha por los dos lados, es decir, bajando la tasa marginal más alta de los impuestos a las personas.

En cuanto a evasión fiscal, como el resto de nuestra América, Chile enfrenta serios problemas en esa área. De acuerdo con diversos estudios realizados por la CEPAL, las tasas de evasión del impuesto a la renta son muy elevadas tanto en nuestro país, como en el resto de la región, donde varían entre un 40% y un 65% aproximadamente, lo que representa una brecha del 4,6% del PIB para el promedio de los países de nuestra América.

Alguien ya decía: “La ausencia de un Estado eficaz y, sobre todo, de uno que cuide los intereses nacionales, nos lleva a tener que soportar otro incapaz de controlar la codicia ilimitada de unos pocos, lo que ha tendido a crear una pequeña clase de personas enormemente ricas y económicamente poderosas cuyo único objetivo es aumentar su poder“. ¿Quién en su sano juicio diría esto? ¿Quién es este extremista?: Theodore Roosevelt, 26 avo presidente de EE.UU. Pero eran otros tiempos, aquellos en los cuales la derecha aún era capaz de entender el concepto de nación y sabía que la democracia era el gobierno de la mayoría, para la mayoría y por la mayoría, y no el gobierno del 1%, para el 1% y por el 1%.

EQUIDAD IMPOSITIVA

Otro aspecto esencial de esta reforma es su posible efecto en la equidad impositiva. Como nos recuerda a menudo Eduardo Engel, en Chile no hay equidad impositiva ni en lo vertical ni en lo horizontal. Esto significa que hay personas que, a pesar de que ganan más que otras, pagan menos impuestos. Por otra parte, personas que gana lo mismo, pueden pagan tasas muy diferentes. En lo vertical, baste recordar que según un excelente estudio el 1% más rico de la población paga tasas impositivas efectivas por debajo de las que afectan a la clase media e incluso algunos sectores más pobres (ver estudio).

Como es bien sabido, algo similar pasa en Estados Unidos, pues como a menudo nos recuerda Warren Buffett, uno de los hombres más ricos del planeta, él paga una tasa impositiva menor que la de su secretaria. Por eso, si bien en otros aspectos la reforma tributaria va por el camino correcto, ¿qué sentido puede tener rebajar del 40% al 35% la tasa marginal máxima de impuesto a la renta, lo cual favorece exclusivamente a los 25.000 contribuyentes más ricos del país, es decir al 0,3% de mayores ingresos del país? ¿Desde cuándo para cerrar una brecha (la de los impuestos entre las empresas y las personas) hay que moverse, necesariamente, desde los dos lados? Eso sólo beneficia al mentado 1%, quienes ya se llevan más del 30% del ingreso según el estudio ya citado. ¡Y tanto que nos recuerda la Presidenta Michelle Bachelet que la desigualdad es nuestro peor enemigo!

¿Algún asesor le habrá comentado a la Presidenta que la distribución del ingreso sólo mejora en un 3% después de impuestos y transferencias, 1.4 puntos porcentuales del Gini (aún menos si se usa el Palma Ratio -para esta forma de medir desigualdad, ver este link, en especial la animación al final del articulo-)? En Finlandia, país “modelo” para tantos, el Gini mejora en un 43% después de impuestos y transferencias, esto es, mejora en 20 puntos porcentuales del GINI, 14 veces más que en Chile. ¿Podría sorprenderle a alguien, entonces, que según los test tradicionales Finlandia sea el país occidental con mejor calidad de la educación en el mundo (aunque, por supuesto, después de varios países asiáticos)?

Por tanto, poco debería sorprender que los diputados Giorgio Jackson y Gabriel Boris no hayan apoyado la rebaja de los impuestos al 0.3% más rico de Chile, rebaja que no tenía ninguna otra justificación que tener contento a ese sector. Aparentemente, éste parece ser el leitmotiv de la izquierda “renovada”: tener a ese 1% contento.  En esa dirección ahora incluso se llega a subirle los impuestos a gente de altos ingresos para poder bajárselos a otros de aún mayor ingreso. Se podría decir que la reforma tributaria actual tiene un componente surrealista a lo “Robin Hood-posmodernista”: “robarle” a los ricos para darle a los más ricos…

¿CAMBIO DE MODELO?

Otra de las preguntas que muchos se hacen actualmente es si esta reforma tributaria cambia “el modelo” en forma sustantiva. La repuesta obvia es no. Si tenemos suerte se va a recibir mayores ingresos públicos para mejorar la educación y salud. También con suerte, se va a disminuir la capacidad que algunos tienen para cometer abusos. Sin duda va a complicar la existencia de algunas empresas, incluso algunas medianas y pequeñas, pero eso no es un cambio de modelo, tal como, por ejemplo, crear una AFP estatal dejando el resto del sistema de pensiones igual, tampoco sería un cambio fundamental en el modelo de pensiones.

Ya que el imaginativo drama que se ha hecho por un cambio tributario relativamente menor ha sido tan efectivo, seguro que ahora el gobierno lo va a pensar cinco veces antes de embarcarse en las reformas fundamentales de su programa, como un cambio constitucional de verdad, los cambios mínimos en la educación y salud, en la desigualdad, en el mercado laboral, etc. El cambio impositivo, si llega a dejar algo de plata fresca, va a permitir al gobierno mejorar algunas cosas, pero ese tipo de medidas no es para nada un cambio de modelo. Para eso hay que hacer, además, otro tipo de cosas.

VIA ALTERNATIVA A LOS IMPUESTOS

Finalmente, ¿es esta la única forma, o la más efectiva, de generar los necesitados ingresos públicos adicionales? Quizás lo más paradójico es que los más críticos del proyecto actual ni mencionan lo más obvio de todo: según el propio Consejo Minero, las ventas de cobre el año pasado llegaron a US$ 51 mil millones, de los cuales US$ 28 mil fueron destinados al pago de energía, servicios, sueldos, salarios y maquinaria (ver información). Incluso si uno cree las imaginativas contabilidades de costo de las mineras (supuesto heroico), ¿qué fue de los otros US$ 23 mil millones? ¿Y del alto componente de eso que fue simplemente renta minera? Parece que en Chile las oligarquías económicas, políticas y académicas prefieren pagar más impuestos que impulsar un royalty de verdad e incomodar así al capital extranjero; o incomodar a aquellos que se apropiaron gratis de las aguas de las lluvias, de los derechos de pesca o de la renta de los otros recursos naturales del país. Como nos decía Gramsci, para la derecha muy menudo la ideología puede llegar a ser hasta más fuerte que el bolsillo.

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